自贸区宏观审慎管理如何升级

按《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，新一轮上海自贸试验区建设正在深入推进:对照国际最高标准，以建设开放度最高的自由贸易区为目标，以制度创新为核心，打造上海自贸试验区建设的升级版。

作为全国第一个自贸试验区，上海自贸区较早在外汇管理上先行先试，并取得了一系列创新成果。从宏观层面看，针对跨境资金流动风险加强宏观审慎管理，建立对外债规模、货币错配、短期资本流入的宏观审慎管理框架。在外债规模方面，区分区内企业、非银行金融机构和银行设置不同的净资产比例作为外债规模约束。在防范货币错配风险方面，根据对本外币设置不同的风险转换因子，引导融资主体多采用人民币融资。在防范短期资本大量流动方面，对期限一年以上的中长期借款和一年内的短期借款设置不同的期限转换因子，引导融资主体多融入长期资金，抑制短期资本的流入。

在今年4月辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个自贸试验区挂牌后，我国的自贸区已达11个。但从总体上来看，我国自贸区仍然存在管理法规体系不健全、统计监测体系不完善、风险管理整体性不强等问题。除了上海自贸区外，其他自贸区尚未形成宏观审慎分析框架，宏观审慎工具也有待进一步研究和充实。

随着各项改革推进，多个自贸区现行正面清单思路的法律法规框架体系已不适应区内管理目标的需要。主要体现在:一是不完全适应简政放权的需要。截至上半年，现行有效外汇管理主要法规仍有200多件。法律法规数量多，普通涉汇主体难以完全了解、掌握。此外，缺乏统一规范全流程的基础性法规。二是不能适应资本项目可兑换的需要。一方面，正面清单的法规体系难以与资本项目可兑换的国际标准相衔接。资本项目可兑换尽管不像经常项目可兑换一样有国际统一标准，但还是有一些基本要求，如负面清单管理等。另一方面，随着资本项目逐步放开，相关的外汇业务和外汇行为日益增多，以"正面清单"逐一规范资本项目交易也不现实。三是难以适应流出入均衡管理要求。现行《外汇管理条例》虽然提出了流出入均衡管理的原则，但总体上仍以规范流入结汇为主。随着我国经济越来越深度融入世界，外汇形势变化必将更为复杂，之前的法规框架难以适应当前对跨境资金的流出入均衡管理，防范跨境资本流动风险的需求。四是基于行为监管的模式，难以适应从行为监管到主体监管的转变，同时立法多以合规性监管为主，监管有效性不高。宏观层面上，除了上海自贸区外，其他自贸区尚未形成宏观审慎分析框架，宏观审慎工具也有待进一步研究和充实。

借鉴国际外汇监管经验，我国要实行更有效率、更全面的监管，我国自贸区外汇监管模式构建的总体思路应从五个方面考虑:首先，探索循序渐进地在区内建立并试行外汇管理负面清单，以负面清单管理模式推进外汇管理重点领域尤其是资本项目外汇管理改革，进一步简政放权。其次，配合区内外汇管理负面清单的试用，加快配套的信息采集系统和信息资源共享机制建设。第三，放管结合，在放开事前审批的同时，加强宏观审慎监管和微观审慎监管的协调配合，进一步完善事中事后监管。第四，推进跨境资金流动实时统计监测。根据自贸区外汇业务运作特征，构建科学有效的外汇收支统计监测指标体系。采取更加科学的监测制度，研究建立全覆盖的自贸区统计监测系统，实行高频率、全口径的数据采集，保证对数据管控的严密性;以自贸区自由账户管理系统为基础，全面采集跨境收支、结售汇、境内划转等外汇收支数据，开展直接申报制度，完善企业调查制度。第五，构建宏观审慎与微观审慎相配合的外汇风险管理模式。根据主体风险划分监管对象，重点监管系统重要性机构，重点考虑外债和金融衍生品等风险程度较高、杠杆比率较高的交易项目，不断充实宏观审慎工具箱。建立金融机构主体报告制度，譬如外汇业务创新事项、外汇风险事项及外汇业务短期内大幅变化情况等。加强银行展业三原则运用，督促银行落实展业三原则的责任。另外，推进自贸区构建外汇管理体制机制新尝试。一方面，自贸区可尝试统一监管机构试点;另一方面，加快本外币一体化协调推进。自贸区应是实施价格工具管理的最佳试验田，理该在消除货物贸易、服务贸易等不便利措施的同时，加快对价格型管理工具的研究运用，促进自贸区资源高效配置和流动。

自贸区外汇管理负面清单应在中央和总局逐步推进外汇管理改革的总体部署下设计，并充分利用自贸区资本项目改革试点优势，对放宽的限制性措施作科学的风险评估，在风险可控的前提下确定负面清单的涵盖范围并审慎稳妥地向全国推广。目前宜采取分步实施，负面清单涵盖范围应先大后小，先个人后企业，先资本后经常，本外币并举，且随着实施过程研究缩小范围。此外，应同时推进和完善与负面清单相配套的相关行政审批和信息公开等制度建设。