中国40年减贫之路

中国有计划和有组织的扶贫工作开始于改革开放阶段，从1978年开始到2018年，中国扶贫工作走过了40个年头，在如此长时段的扶贫开发历程中逐步形成了具有中国特色的社会主义扶贫开发道路，这也为世界减贫事业贡献了中国智慧与中国方案。这40年的扶贫工作实践，我们大致可以将其划分为四个阶段。

中国40年扶贫工作的四个阶段

1.体制改革扶贫阶段。

从1978年到1985年的这个阶段，官方称之为体制改革扶贫阶段，在本阶段并没有专门的扶贫工作计划和扶贫工作机构，而扶贫与减贫工作主要依赖体制改革，改革的目标是放松甚或解除对农民的各种限制，为农村人口获取财富提供更加广阔的空间。具体看，通过土地制度改革实行家庭联产承包责任制，从而极大地调动了农民的生产积极性，农村生产力得到解放。与此同时，工业的发展为农业生产提供了必要的生产资料，农业产出获得极大提升。除去土地制度和农业经营体制改革，农产品价格逐步放开，各地乡镇企业迅速发展，这些都为贫困人口的脱贫提供了难得的改革红利。农村生产力的发展也为农村富余劳动力向城市和其他产业的转移提供了前提和基础。

从1978年到1985年，中国贫困人口从2亿多人下降到1亿多人，农民人均纯收入在这段时期内增长了2.6倍，年均减贫人口超过1000万人。

2.大规模扶贫开发阶段。

从1986年到2000年，我们称之为大规模农村开发扶贫阶段。经过改革开放一段时间后，东部区域获得了率先发展，而受各种条件的限制，区域发展不平衡的问题越发突出。体制改革红利的作用衰减，农民增收的幅度开始放缓。贫困现象出现了从以往的普遍存在到区域性集中凸显的转变。

为此，1986年，国家成立了专门的扶贫工作机构，同时制定相应的政策和资金，以变革以往单纯依靠体制改革推动扶贫的思路。从此，有计划、有组织和大规模的扶贫开发就正式开启了序幕。同年，国家确定了592个国家贫困县，1994年制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》。在本阶段，除了继续扩大农村人口获得财富的空间，尤其是通过社会流动获得社会财富的空间外，政府则直接使用财政与行政管理手段对减贫与发展进行干预，比如设立贫困地区发展专业资金、划定国家贫困县和集中连片贫困区等。开发式扶贫仍采用区域瞄准的方式，其并不对准具体个人，而事实证明，这种以区域为开发单位的扶贫瞄准与减贫工作取得了相当成效。

本阶段年均减贫人口超过700万人，到2000年底基本实现了《国家八七扶贫攻坚计划》中规定的基本解决贫困人口温饱问题的目标。到了2000年，即使提高了贫困线的标准，中国贫困人口也缩减为3000万人。

3.经济发展、扶贫攻坚与社会扶贫共治的扶贫阶段。

2000年以后，中国扶贫进入到了一个新的阶段。2000年，中央制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010）》，如纲要所强调的那样，这10年的中国扶贫致力于改善贫困地区基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量与综合素质，继续加强贫困地区基础设施建设，为全面小康建设提供坚实保障。

与之前的两个阶段相同，贫困人口仍然不断下降，但与此前不同的是，农民收入的增加主要依赖于非农收入的增加。为了强化减贫成效，针对农村人口的改革红利继续释放，农业税费改革和多样化的财政转移支付（两免一补、新型农村合作医疗、新型农村养老保险、种粮补贴、农村低保）等，都为贫困人口脱贫提供了强大动力。

随着区域性扶贫瞄准工作的不断实施，因贫困群体中不同个体能力禀赋的差异，贫困人口分享扶贫利益的情况出现了显著的分化。因此，扶贫瞄准从原来的区域性瞄准下沉到以贫困村瞄准为主。全国共确定了约15万个贫困村，将整村推进、产业发展和劳动力转移作为扶贫工作的重点。

与政府在扶贫工作中的主体与主导作用相对应，政府也开始引导更多的社会组织和社会力量参与扶贫工作，这不仅是中国特色扶贫工作的重要组成部分，更是中国扶贫工作获得成效的重要经验。各类企业、社会组织和个人以多种方式参与扶贫工作，显现了深厚的发展潜力，逐步推动形成了社会大扶贫的格局。

到2010年末，中国农村贫困人口为2688万，贫困发生率为2.8%。该阶段的扶贫工作不仅巩固了此前的扶贫工作成果，还为国民经济的发展和城乡及区域发展差距的缩减贡献了力量。

4.精准扶贫阶段。

2013年，习近平总书记提出了以“精准扶贫”为核心的扶贫开发战略思想，2015年精准扶贫战略正式在全国开始实施。精准扶贫战略的核心是要实现四个精准，即精准识别、精准施策、精准管理和精准考核，改变过去扶贫工作“大水漫灌”和“撒胡椒面儿”的做法，也避免扶贫资源分配中的精英俘获，从而确保扶贫资源能够精准地与贫困个体对接，帮扶措施能够切实有效，确保扶贫利益能够落实在扶贫对象身上。2015年，中国做出了“打赢扶贫攻坚战”的决定，明确提出到2020年实现现行标准下贫困人口的全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困问题得到解决。

在精准扶贫工作中，我们提出了“五个一批”的工程，分别是发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、教育扶贫脱贫一批和社会兜底脱贫一批，即针对不同贫困个体的不同致贫原因形成有针对性的扶贫举措，从而做到“真扶贫”和“扶真贫”。

在精准扶贫阶段，以精准扶贫为中心，扶贫工作为贫困人口贫困村实施了建档立卡，大量扶贫干部和扶贫工作队被派驻进村，一系列精准扶贫政策接连出台，扶贫工作的政策与体制红利仍在持续释放。经过几年的实践，精准扶贫战略已经取得了明显的成效，到2017年底，新贫困线下中国贫困人口为3046万人，2012年以来年均减少贫困人口超过1000万。

精准扶贫战略的出台是经济发展减贫效应递减的必然要求，也是新时期中国社会主要矛盾的内在规定，只有更加精准的扶贫工作才能克服发展不平衡不充分的问题，才能更好地回应人民对美好生活的需求和向往。精准扶贫是实现小康社会建设的重要保障，同时也是提升国家贫困治理能力的重要手段。

中国特色扶贫开发道路

经过40年的扶贫工作实践，中国已经形成了具有自身特色的扶贫开发道路，对于这条道路的基本经验，习近平总书记有过准确的总结：一是坚持改革开放，保持经济快速增长，为贫困地区和贫困人口发展出台优惠政策；二是坚持政府的主导作用，把扶贫开发纳入国家总体规划，开展针对性大规模的扶贫行动；三是坚持开发式扶贫，把发展作为脱贫的根本手段，扶贫且扶志，调动扶贫对象的积极性与主动性；四是坚持动员全社会参与扶贫工作，发挥中国的体制优势，形成政府、市场与社会共同参与的多元扶贫治理格局；五是坚持普惠政策与特惠政策相结合，基础设施建设与政策制度建设并重。

有学者将中国特色扶贫开发道路的经验概括为六个“坚持”，即：坚持根据中国国情不断建立完善扶贫战略政策体系；坚持开发式扶贫方针；坚持政府主导层次分明的扶贫战略；坚持实施少数民族地区扶贫攻坚战略；坚持实施区域性扶贫战略；坚持实施开放共享的扶贫战略。

中国农村的扶贫工作具有典型的阶段性特征，中国扶贫的经验就是根据阶段性贫困特征来制定相应的扶贫工作方案。中国扶贫工作以贫困人口脱贫为目标，以开发式扶贫为手段，以激发贫困群体内生动力为根本，综合实施有产业扶贫、易地搬迁、教育培训、健康、科技、基础设施等多种模式的扶贫工作，最终让中国扶贫经验与方案具备了可复制、可学习和易推广的特征，中国减贫经验成为中国经验走出去的代表。

在笔者看来，以经济发展为基本依托，中国扶贫工作在过去的40年当中，始终坚持做到了结构与行动双重结合的扶贫，所谓的结构角度的扶贫，主要是破除对贫困不利的各种政策、制度和环境约束，通过释放改革红利，让贫困地区和贫困群体获得更良好的体制与结构性位置，进而避免陷入结构性贫困陷阱；而与此同时，扶贫工作注重对贫困村村干部的培训和贫困个体能力与素质的提升，从而在区域和个体层次上提升其摆脱贫困的内生动力，以自身的行动来改变贫困的处境，因此才有了扶贫先扶志、扶贫要扶智的倡导。以政府主导的扶贫工作，最终还是要通过与贫困个体进行衔接与转化后，才能产生扶贫成效。因此，从行动与结构这一对关系中同时着手做好扶贫工作，才使得中国扶贫开发形成了特色鲜明的道路和经验。

未来展望

尽管中国已经形成了独具特色且成效显著的扶贫开发道路，但这并不意味着中国扶贫工作就可以一劳永逸。在新时代，中国扶贫仍面临多方面的挑战：随着贫困的转型，中国扶贫工作也需要做好相应调整；随着深度贫困地区贫困问题的凸显，原有的扶贫战略仍显力不从心；随着贫困人口分布的进一步分散，贫困治理的难度也越发上升；随着贫困结构性特征的不断凸显，如何防止贫困固化并做好流动性贫困的治理，仍是难题。

即使我们在2020年顺利实现了现行标准下贫困人口的脱贫，贫困县全部摘帽，但在相对贫困的意义上，我们仍需做好扶贫工作的长远规划。当前，中央已经就后2020年的扶贫工作政策展开调研与讨论，而这也是中国扶贫工作的优秀品格，也是体现中国共产党领导扶贫工作政治优势与社会主义制度体制优势的又一次体现。不久之后，我们的扶贫工作将取得阶段性的胜利，但是扶贫工作的艰巨性、长期性、阶段性与复杂性等内在特征，均要求我们在持续的扶贫实践中要不断推动扶贫工作的创新与发展，让中国扶贫道路成为国际减贫道路上的耀眼明星，为全球减贫事业继续做出新的贡献。

（作者系西北农林科技大学副教授）