PPP重磅新规利好利空？看完这篇全明白了

3月8日，一则名为《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《意见》）的文件，引起了整个PPP（政府和社会资本合作）市场高度关注。

多位PPP业内资深人士告诉第一财经，这份文件首先明确了PPP还是得做，但必须规范地、高质量地做下去。而PPP项目是否规范的界限，在这份文件中得以明确，PPP未来支出责任和隐性债务关系也较之前更为明确。这有利于稳定PPP投资者和地方政府预期。

不过，为了防控政府债务风险，一些较为严格的条款，将压缩PPP施行空间。

“简言之，就是PPP要做就合规做，量力而行，值得（物有所值）才做，否则就别做。PPP只是公共产品交付的一种模式，不能包打天下。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经。

明确界限是利好，但空间压缩

为了激发市场活力，引入社会资本介入公共服务领域，2014年中央大力推广PPP模式，经过三年多野蛮增长后，2017年开始对PPP进行规范，去年财政部、发改委等部门对不规范PPP项目进行清理整顿。仅财政部的PPP项目库清理2557个、涉及投资额3万亿元。

大规模清理整顿后，PPP市场一度低迷，甚至有人认为政府不再做PPP。但这显然是误解，政府希望规范地推进PPP项目，但PPP项目规范与否的界限不清，让地方政府和投资人很苦恼。

上述《意见》就是解决这一问题，它首次列出了PPP正负面清单。

比如，项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金，属于规范PPP项目。而不规范情形之一，是存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

“《意见》明确了规范开展PPP项目的内涵、边界条件和相关要求，很大程度上稳定了地方政府和社会资本方的政策预期。”国家发展和改革委员会投资研究所主任吴亚平告诉第一财经。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥表示，《意见》表明了中央将继续推进PPP工作，但与以往不同的是，PPP进入了规范发展的新阶段。PPP不是不做了，而是要高质量地做，这和国家高质量发展导向一致。随着规范PPP项目边界清晰，PPP效率也势必提高。

未来规范做PPP条件更加严格。比如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出

王守清认为，《意见》新规对使用者付费项目和开发性(资源补偿/自我融资)PPP项目利好，对有能力把市场需求做起来且财务自我平衡的投资者有利。但对依赖于政府付费的项目特别是地方财力有限的不利。

“考虑到文件提出的相关要求非常严格，无疑导致地方政府开展PPP项目的空间将变得有限。”吴亚平说。

龙元建设集团副总裁颜立群告诉第一财经记者，总体来看这份《意见》鼓励所有参与PPP市场的企业做合规项目，不要打擦边球，不要挑战监管。

隐性债务仍有担忧

此前一些地方政府借PPP模式变相融资形成隐性债务，这引起监管层高度关注。在遏制隐性债务增长，防范地方政府债务风险攻坚战下，PPP项目合规与否，跟是否是隐性债务一直是业内关注的焦点。

一位地方财政人士告诉第一财经，这次《意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务，将对相关负责人进行问责。不过并没有明确写规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务，这还需要结合其他文件来理解。

王守清也有类似的担忧，由于没有明确合规的PPP项目不算隐性债务，恐怕地方审计和财政部门可能还会存在理解与执行不一致的情况。比如某些省市的审计部门认为，即使是合规的在10%财政承受能力范围内的政府支付或补贴也是隐性债务。

不过此前财政部PPP中心主任焦小平明确表示，依法合规的，10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。我们把PPP财政支出责任，当成政府和社会签订的合同的依法合规的，必须要纳入预算。政府要带头履约。

有业内人士表示，这次《意见》一大目的就是厘清不合规PPP项目属于隐性债务。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，不是债务。

吴亚平告诉第一财经，此次《意见》还有些问题待明确。比如怎么界定社会资本的自有资金，固定回报和明股实债的认定准则是什么，夹层投资是否可以作为项目资本金等。

根据财政部PPP中心数据，截至2019年1月底，PPP管理库项目累计8,735个、投资额13.2万亿元。其中，落地项目累计4,814个、投资额7.3万亿元，落地率55.1%。落地项目中开工项目累计2,282个、投资额3.2万亿元，开工率47.4%。