试点三年实现社会和经济效应双赢，长护险能否成为社保“第六险”

最近两个月，上海静安区90岁高龄的李奶奶的家中，每天都会来一名穿着制服的护理员。她帮着李奶奶量血压、擦身、复健，天气好的时候还会推着轮椅带李奶奶下楼去晒晒太阳。

李奶奶是上海长期护理保险（下称“长护险”）试点以来，享受到长护险待遇的18万人之一。在李奶奶所在的小区，很多失能的老人都申请了长护险，老人们根据不同的评估等级，可以享受到不同的服务时间。李奶奶被评估为最高级别6级，护理员每天来一小时，每次服务价格为65元，由长护险基金支付90%，李奶奶自己只需要支付6.5元。

和其他14个国家级试点城市一样，上海市长护险试点打开了养老服务产业的支付瓶颈，培育了一大批市场化的专业照护组织。专业护理员的服务不仅提高了老人居家养老的质量，也在一定程度上减轻了家人照护老人的压力。

如今，越来越多的地方政府将长护险作为应对老龄化压力的重要举措之一。除了2016年6月启动的15个国家级试点城市之外，目前有四五十个自愿跟进试点的城市，此外，还有一些城市正在为申请国家第二批试点做准备。

近日，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在“长期护理保险制度试点三周年：实践探索与经验总结”研讨会上表示，由于各地条件不同，长护险试点有地方特色也是可以的，但如果制度长期难以统一，未来的路径依赖则有可能导致整个制度长期存在“碎片化”，从而造成公平性和持续性的严重失衡。

试点地区启动效果评估

第一财经记者从试点地区获悉，国家医保局近期已经要求一些长护险试点地区启动自评。按照今年政府工作报告提出的“扩大长期护理保险制度试点”的要求，国家第二批长护险试点城市有望在今年秋季亮相。

2016年6月27日，人社部印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（下称《意见》），上海、成都、长春等15个城市入围长护险第一批国家试点。《意见》提出，长护险试点会持续1~2年的时间，力争在“十三五”期间，基本形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度政策框架。

虽然从时间跨度上来看，试点已经过去了三年，但各地启动的时间并不相同，比如青岛已试点七年，江苏南通试点了三年，上海、苏州等地启动较晚，迄今为止试点不到两年。

上海市从2018年1月1日在全市开展长护险试点工作，服务模式分为社区居家照护、养老机构照护、住院医疗护理三类。截至2018年11月，上海已接受长护险服务的老人约18.6万人，其中接受机构护理服务的约7.8万人，接受居家护理服务的约10.8万人。

长护险不仅缓解了试点地区失能人员长期护理保障问题，同时也节省了医保基金。江苏省南通市医保中心副主任潘涛在上述研讨会上表示，长护险试点优化了医疗资源配置，三年间，南通的失能人员享受长护险前后的医疗费用由1.62亿元降低到9970万元。

江西省上饶市长护办主任蒋勇对第一财经记者表示，经过对764个失能人员享受待遇满一年以后，医保基金支付的前后情况对比来看，764人的住院次数从前一年的981次降到了218次，人均使用的医保统筹基金从1.06万下降到0.63万，下降了40%。

长护短期内不会成为“第六险”

虽然长护险试点无论是社会效应还是经济效应都取得了不错的效果，但据第一财经记者了解，长护险短期内并不会升级为我国社保的“第六险”。

第一财经记者采访的国家医保局和民政部的相关人士，均对长护险向全国扩围持审慎态度，主要原因有两点：一是当前我国的社会保险仍然要以“保基本”为主；二是设立新险种是一件慎之又慎的事情，政府有关部门主张津贴制度要先于保险制度建立，因为从津贴制度过渡到保险制度是可以的，但从保险制度退回到津贴制度是不可以的。

第一财经记者在采访中也了解到，虽然目前试点地区已经或将长护险作为一个独立险种来运作，有独立的资金池和经办系统，但在社保降费率的主基调下，短期内长护险并不会升级为一个真正独立的险种。

可以预期，未来很长一段时间内，长护险仍然将以扩大试点为主，今年有望启动第二批国家级试点。

今年的政府工作报告以及国务院办公厅6月印发的《深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务》都提出“扩大长期护理保险制度试点”。第一财经记者了解到，郑州等城市已经开始了长护险的政策调研，将积极申请第二批国家试点。

浙江财经大学公共管理学院教授戴卫东认为，应该遵循三个原则来选择进行长护险试点的城市，一是失能风险已经产生的城市，这不是以老龄化为指标而是要以失能率为指标；二是养老服务体系发展比较好的地区；三是地方财政有能力支持的城市可以优先考虑。

虽然不是国家试点城市，但北京市于2018年4月在石景山区启动了长护险试点，今年北京市将继续扩大长护险的试点范围，年底前试点工作在石景山区内全面推开，从而实现全区的费用征缴、支付、服务体系建设和基金监管。

蒋勇对第一财经记者表示，长护险扩大试点不仅是指扩大试点城市，也包括已经试点的地区扩大覆盖范围，如从职工到居民，以及扩大保障范围，如从重度失能到中度失能。

上述《意见》也提出，试点地区可根据基金承受能力，确定重点保障人群和具体保障内容，并随经济发展逐步调整保障范围和保障水平。

比如，今年下半年，第一批试点城市之一的上饶就会将长护险的覆盖范围从职工扩大到居民。这对于只有40万职工，却有超过600万城乡居民的上饶来说，不是一件容易的事情，当地财政将面临较大的挑战。蒋勇表示，上饶的长护险要立足基本，当地政策覆盖期的标准并不高，更多的是要满足基本性的需求。

“一城一策”亟需顶层设计来统一

《意见》提出，长护险的经办在确保基金安全和有效监控前提下，积极发挥具有资质的商业保险机构等各类社会力量的作用，提高经办管理服务能力。

中国银保监会人身保险监督部健康险处副处长刘长利在上述研讨会上表示，长护险试点3年以来，商业保险机构也为参保群众提供了方便快捷的护理服务，减轻了政府部门的压力与负担。

截至2018年11月，第一批试点的15个城市中，有13个城市是有商业保险机构参与经办的。据不完全统计，商业保险机构参与长护险项目35个，覆盖人数4647万，长护基金规模47亿元，为长护险扩面积累了一定的经验和数据。

以泰康为例，自参与长护险试点以来，泰康已先后经办了荆门、成都、广州、宁波、上饶等8个国家级试点城市和石景山、嘉兴、温州、乌鲁木齐、贺州等10余个地市级试点城市的长护险服务工作，服务人口超过1000万，累计支付护理待遇4000多万元，享受待遇2.5万人次。

刘长利表示，试点地区的经办服务中，保险公司参与程度和合作方式也是各不相同，有的采取全流程委托方式，有的采取部分流程委托方式，有的设置了风险共担机制。

刘长利透露，针对这些差异，银保监会下一步将建立专项的监管规定和相关的管理制度，研究制订商业保险公司建立长期试点产品精算管理、业务管理、风险防控等业务。

其实，不只是商业保险机构参与试点时遇到不同的标准，由于国家的长护险试点方案没有制订统一的制度框架，各地在制定细则时就存在较大差异。

比如，在保障范围上，有的只保障城镇职工，有的是职工和居民全覆盖；在筹资渠道上，有的全部从医保基金中划转，有的是政府、基金和个人三方按不同比例分担；有的规定个人不缴费，有的规定退休人员不缴费，还有的规定所有参保人都缴费。此外，保障水平、筹资标准、服务项目等方面试点地区也各不相同。

郑秉文也曾就长护险扩大试点提出建议，他认为应在制度基本框架、基本筹资原则、基本待遇水平等三个方面予以统一。

在上述研讨会上，郑秉文又表示，长护险试点中已经出现了“碎片化”的风险，下一步扩大试点应防止制度碎片化现象进一步扩大，以免全国统一制度时很多城市“积重难返”，也要避免个别城市出现潜在的财政风险，提高制度的公平性。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示，下一步长护险试点首先要坚持全覆盖，不能再有职工和居民的不一样待遇；其次要低标准起步，包括低筹资和低待遇标准起步，给政策缓冲的空间。未来，医保基金也应该逐步退出，让长护险发展为一个“重养轻医”的独立险种。