审计揭露部分地方发债问题：大量资金闲置，乱花屡有发生

最近各省相继披露了2018年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，第一财经记者梳理发现，不少省份都存在一个普遍性问题：发行地方政府债券筹集的资金闲置在账上，花不出去，而且金额还不小。

比如，广东省审计厅披露，截至2019年3月，广东省本级和广州等13个市、55个县共有138.76亿元新增政府债券资金存放在财政部门或预算（项目）单位未实际使用，占2018年新增政府债券总额1354.3亿元的10.25%。

“地方借债要还利息，还有管理成本支出，如果大部分资金闲置花不出去，这会增加政府运行成本，加重地方财政负担，甚至会导致债务管理出现问题，应该引起高度关注。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经记者称。

目前并没有全国统一数据，从披露的各地零星数据来看，这个闲置规模不小。2018年地方政府债券平均发行利率为3.89%，假如地方发债筹资了1亿元却闲置一年，就要白白支付利息389万元。如果算上这1亿元存在银行有活期利息收入，损失也超过300万元。

部分发债资金闲置、乱花

地方政府债券资金在稳经济、稳增长、补短板等方面发挥了重要作用。审计部门发现，地方发债资金闲置在账上是一个较为普遍的问题。

根据部分省市审计报告，至少广东、四川、广西、山东、宁夏、北京等地均出现了发债资金闲置。

比如，四川省98个市县债券资金54.01亿元闲置超一年。云南省本级和7个州、市本级及34个县、市、区74.51亿元专项债券资金闲置时间超过半年。

审计署6月公布的国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，在对18省本级、17市本级和17县共52个地区政府债务进行审计时发现，35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置，其中22个地区114.26亿元超过1年。

上海财经大学郑春荣教授长期关注地方债问题，他对第一财经分析，地方发债筹集的资金管理很严格，闲置一方面可能是项目储备不足，或者项目上报时较仓促，项目建设中出现规划变动等原因导致进度缓慢，钱花不出去。另一方面也可能是项目建设客观遇到一些问题，钱花不出去。

比如，山东去年省财政用一般债券资金安排本级支出预算53.71亿元，因项目规划变动等原因，截至2018年底有5.09亿元未支出，占9.48%。

截至审计日，北京市个别区2017年新增债券资金中，有30个项目由于拆迁工作进展缓慢而无相关资金支出，造成资金结存36.24亿元，占2017年度新增债券资金的60.4%。截至2018年底，由于项目储备不足、项目进展缓慢等原因，宁夏结余在市县财政部门和各级项目单位资金8.61亿元，未形成实际支出。

“一些地方盲目地举债争取资金，但是本地并没有关系民生发展急需上马的项目，也是导致发债筹资闲置的一大原因。”温来成分析说。

广东省审计厅称，一些地区促进发展的前瞻性、系统性不够，未能提前做好项目储备，项目前期可行性研究和规划布局等准备工作不扎实，导致资金结存闲置，项目建设滞后，有关政策措施难以落实。

地方发债额度由上一级政府确定，为了防控债务风险，目前地方政府发债采取限额管理，具体发债额度由中央确定后层层发至各省市，然后再层层下发市县。由于发债已经成为地方融资的唯一合法通道，因此每年地方都尽力争取更多的发债额度。

除了发债资金闲置外，不合规的“乱花”现象也时有发生。

比如，审计部门发现，广东省惠州、湛江等2个市、7个县共5205.62万元政府债券资金被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。海南省的3个市县89.57万元债券资金用于经常性支出，1个县44.27万元债券资金未经批准调整使用。云南省5个州、市本级及12个县、市、区9.48亿元专项债券资金未按项目和规定使用。

财政部此前反复强调，地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。地方政府债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入预算管理，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。

债券资金与项目进度严格对应

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经记者，项目实际进程与发债筹资不匹配是导致资金闲置的关键原因，这主要是技术问题，目前一些地方如深圳在探索根据项目实际进度来发债，这样可以解决资金闲置问题。

广东省审计厅建议，深化债券资金分配改革，探索新增债券分配方式从“因素法”向“项目制”转变，推行债券资金与项目严格对应执行机制，提高债券资金使用绩效。

郑春荣认为，目前地方发债机制实际上倒逼地方政府进行改革，首先发债筹资的项目必须经过充分论证符合相关规定，并进行绩效评价。一味索取债券资金却不使用，应被问责。

去年中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正。而且项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必追责。

“通过开展‘双监控’，不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。”财政部有关负责人解释说。

为了提高地方政府债券资金使用效益，今年全国人大提前下达了1.39万亿元地方政府新增债券，发债进度大幅提前。今年前七个月地方政府累计发行新增债券约25530亿元，发行进度（已发新增债券占总额比重）为83.59%，而去年同期这一数字为36%。

今年财政部发布的关于做好地方政府债券发行工作的意见中，要求地方财政部门应当加快地方债券资金拨付，防范资金长期滞留国库，尽早发挥债券资金使用效益。有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付，加快项目建设进度，待债券发行后及时回补库款。