那考河治污背后的PPP模式创新 看南宁这个国家级示范项目

在多地遭遇挫折的PPP（政府和社会资本合作）模式，在广西南宁的内河整治中却收到了明显成效，不仅规范了采购程序，让项目公司有了合理收益，也避免了增加政府隐性债务的风险。

近日，生态环境部专门就这一案例向媒体进行了推介。早在2008年，南宁市就开展了城市内河水系综合整治，并于2009年提出打造“中国水城”的目标。但到2014年内河水质不佳的问题并没有得到解决。环保监测数据显示，除邕江南宁市境内河段水质能达到或优于Ⅲ类水质标准和八尺江水质为Ⅴ类外，其他内河水质均为劣Ⅴ类，与规划目标尚存在较大差距。

分析原因，南宁市环保、城建等多家部门认为，内河治理面临巨大的资金压力，亟须引入新型投融资模式。

广西喀斯特地貌。摄影/章轲

2015年，南宁市决定选取试点项目先试先行，为其他内河整治提供参考样本。竹排江上游植物园段（那考河）作为南宁市首个PPP项目先行开工。

竹排江上游植物园段（那考河）治理难度极大。治理前，河道污染严重，水质为劣Ⅴ类，基本上成了纳污河。

南宁是怎么操作这个PPP项目的呢？据了解，南宁市成立了由市规划局、市环保局、市法制办、市城乡建设委员会、市财政局、市采购办及南宁建宁水务投资集团有限责任公司等单位相关人员组成的工作小组，负责指导、协调和推进那考河流域治理PPP项目，以及完善项目实施方案和合同范本、启动项目投资人的采购、落实与合作企业的投资协议等。

南宁市还采纳了专业咨询顾问机构提供的意见，在原河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程的基础上增加了污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程，调整后总投资约10.01亿元。

项目交易结构设置为：由南宁市政府授权南宁市内河管理处作为实施机构，代表政府进行PPP项目前期准备工作、进行社会资本的采购并签署PPP项目协议；授权南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府方出资代表，与中选社会资本成立项目公司，持股比例10%，在涉及公共利益和公共安全事项上具有一票否决权，发挥内部监管的作用。

另外，中选社会资本在项目公司的持股比例为90%。项目公司注册资本占项目总投资的比例为20%，其余资金缺口通过融资的形式获得。项目公司负责项目的设计、投资、建设和运营维护。在运营期，南宁市财政局将流域治理服务费纳入中期财政规划和相应年度财政预算，并根据实施机构的绩效考核结果拨付流域治理服务费。

南宁市有关部门介绍，上述设计的创新之处在于，立长效机制，根据南宁市水功能规划的要求（2020年竹排江上游植物园段水质达到Ⅴ类，2030年达到Ⅳ类）和社会投资人的合作意愿，确定十年的合作期。其实是建设运营一体化。南宁市采用的是DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计-建设-融资-经营）的运作方式，给予社会投资人充分优化设计的权利，合作期满将项目资产和经营权移交给政府。

“山青水秀生态美”已成为广西最大的品牌、最大的优势和核心竞争力。摄影/章轲

对于项目公司担心的风险分配问题，南宁市的这一项目将项目用地风险、政策风险、法律风险、审批延误风险和上游水质不达标风险等分配给政府方承担，而主要的建设风险、运营风险由社会资本承担，对于不可抗力、宏观经济和行业政策规定变化风险双方共担。水质在绩效考核指标体系中的得分权重达到68.49%。河道治理后，以影响商业开发产生的收益可激励项目公司。

2015年3月19日，项目公司即南宁北排水环境发展有限公司成立。6月，项目开工建设。2017年3月1日，项目进入运营期。经过优化设计的项目总投资约11.9亿元，仍低于原可研的估算投资额。

截至2018年12月31日，这一项目已实施7次绩效考核，考核平均得分97.61分，政府累计向项目公司拨付流域治理服务费4.01亿元。第一财经记者从生态环境部了解到，这一项目已先后被财政部、住房城乡建设部和国家发改委列为第二批国家级PPP示范项目。

“PPP模式始于英国，上世纪90年代引入我国。该模式培养了像桑德国际、北控水务、碧水源、博天环境等一大批国内大型民营环保企业，推动了环保产业的发展。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。

他表示，PPP的遴选和控制机制能够有效控制地方政府盲目投资的冲动。“实际能落地的都是经过了社会资本方和金融机构按照市场机制检验的好项目。”

有专家也对记者表示，水环境治理项目具有很强的技术综合性及复杂性，若技术方案、交易方案不足，项目的实施进度、投资控制、水质效果均难以保障；若考核指标不合理，不但无法达到激励效果，反而会埋下重大风险。