麻辣财经：财政政策如何“积极”？注入确定性来消解风险

最新数据显示：上半年，全国一般公共预算收入104331亿元，同比增长10.6%。全国一般公共预算收入中的税收收入91629亿元，同比增长14.4%；非税收入12702亿元，同比下降10.8%。

上半年整体来看，财政收入是两位数增长，但分单月来看也有一些明显变化。财政收入增速呈逐月下降趋势：一二月份最高，同比增长15.8%；6月份增速最低，同比增长只有3.5%。6月份这个增速比其他月份低不少，究竟是什么原因？

“6月份当月财政收入增幅放缓，主要是受政策性因素影响。”财政部国库司负责人娄洪分析，国内增值税由1-5月两位数增长回落至5.3%，主要是5月1日起制造业、交通运输等行业增值税税率下调，减税效应进一步显现。还有，为增加抵扣不少企业前期集中开票，也对6月份增值税税收有挤出效应。此外，7月1日起汽车整车和零部件及部分日用消费品进口关税税率大幅下降，受政策预期影响相关产品的进口和消费有所延后，导致相关税收增速回落。6月份进口环节税收、车辆购置税、国内消费税，由1-5月两位数增长转为同比下降。

综合来看，财政收入保持平稳较快增长，财政支出保持较高强度，支出进度总体加快，对重点领域和关键环节的支持力度进一步加大，有力促进了经济社会平稳健康发展。

然而，近期也有观点认为，积极的财政政策还不够积极，有的地区可能债务风险已经比较明显，但有的地区还有一定的“加杠杆”空间，后者完全可以继续发挥“稳增长”的积极作用。

这样的说法，令不少人感到困惑：是不是只有增加财政赤字率，才算积极的财政政策？眼下，地方政府隐性债务风险积聚，如果政府再大量举债增加赤字，那债务风险怎么防范？有的地区还有“加杠杆”空间，是不是就一定要“加满”？

积极的财政政策，究竟需要解决哪些问题，达到什么样的目标效果？麻辣财经采访有关专家，一起听听他们的看法。

财政政策积极有效，需进一步深化改革

上周，中国财科院发布了《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》。报告指出，2017年以来我国财政政策，呈现出从“积极”到“积极有效”的新特征。

更加积极，表现在2017年财政政策继续实施了减税降费政策，进一步减轻了企业负担，赤字率仍保持在3%的水平，赤字规模随国内生产总值增长而相应增长、适度扩大；更加有效，表现在2017年财政政策突出保障重点，提高了支出的有效性和精准度。

“当前面临的形势一个最大的特点，就是不确定性。从全球来看是这样，从国内来看也是如此。积极的财政政策就是要对抗这种不确定性，注入确定性。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。

未来经济社会发展面临的不确定性日益加剧，宏观管理将进入更高层次的公共风险管理。财政政策转向公共风险管理，实质上是在经济、社会各个领域注入确定性，以确定性来对冲各类不确定性和风险挑战。注入确定性，就是通过财政政策的制定、调整、完善，更有效的注入确定性，防范化解风险。“这样的财政政策才能发挥定海神针的作用，持续不断为经济社会发展，为改革的深化注入确定性，为改革创造良好的条件。”刘尚希说。

下半年经济运行当中面临的严峻挑战，哪一种因素是最主要的、最突出的、最关键的？

中国社会科学院副院长高培勇认为，矛盾的焦点是两个：一个是地方政府债务，它代表着风险一方；另一个是地方政府的投资。地方债之所以大幅度增加也有两个原因，一是地方政府投资冲动，追求政绩，就要搞投资；另外，中国没有一个健全的财政收支体系，作为资金的支撑，这个矛盾是非常显著的。

“我的一种判断，传统的宏观经济调控手段，在目前的背景条件下，特别是防范化解金融风险的背景下，在很大程度上处于失效状态。面对中国宏观经济运行当中面临的种种挑战，恐怕不能再像过去那样通过宏观调控来解决问题，而应当寄希望于改革。” 高培勇表示，目前宏观经济运行当中的最大风险，与其说是地方债，倒不如说是地方债背后的体制原因。对地方政府债务的问题应理性对待，顺藤摸瓜，从中央和地方政府财政关系上，从地方财政体制的健全上去寻找改革的思想和办法。

高培勇认为，深化财税改革，分税制这个方向不能丢、不能偏离。2015年新的《预算法》明确指出，国家实行分税制财政管理体制。所以围绕着地方债的问题，焦点应转到中央和地方财政关系的改革上来。

打消“中央财政买单”的幻觉，才能有效遏制地方政府隐性债务

防范化解地方政府债务风险，是坚决打好防范化解重大风险的攻坚战的重要内容，也是守住不发生系统性风险底线的关键一环，事关国家长治久安和发展全局。

财政部公布的数据显示，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准，风险总体可控。虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。

今年4月审计署发布公告，向社会公布了2017年第四季度跟踪审计发现的主要问题。审结结果显示，有5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。

实际上，地方政府举债有个“堵后门、开前门”的过程，新《预算法》实施是“新老划断”的标志。2014年年底之前，以非地方政府债券形式举借的政府债务，经过甄别被确定为地方政府债务，地方政府负有偿还责任。但新《预算法》实施以后，如果地方政府还用其他方式举债，那就是违法违规。

2015年1月1日起实施的新《预算法》明确规定：除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。去年5月，财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会等六部门发布通知，再次强调地方政府举债，一律在国务院批准的限额内，只能采取发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

也就是说，发行地方政府债券，是地方政府举债的唯一方式。这是国家法律和部门规定早已明确了的。

地方政府“借道”融资平台违规融资，违规出具担保函、承诺函，不合规的政府购买服务等，都有可能导致地方政府隐性债务。但这些隐性债务到底该怎样划分，是不是都要地方政府来背？

“新预算法实施以来，中国地方债务管理制度已发生深刻变化。简单地将地方国有企业债务等同于地方债，肯定夸大了地方债规模及风险。” 中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇分析，按照我国的法律，地方国有企业作为独立法人，应该自负盈亏，自行承担债务责任。融资平台作为地方国有企业，其债务由企业自己偿还。它举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任。但地方政府作为出资人，在出资范围内要承担有限责任。

如果融资平台、国有企业的这些的债务，都由地方政府承担的话，那实际上是没有堵住“后门”，还是想怎么借就怎么借，想怎么花就怎么花，就是不想该怎么还。这样下去怎么得了！

所以，对于这些存量隐性债务，一定要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。这样，才能建立起市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。

杨志勇认为，坚决遏制隐性债务增量，需要进一步转变政府职能，合理界定政府和市场、社会的关系，让地方政府不再包揽过多的事务，以遏制住地方政府投资冲动，从根本上解决资金“永远不够”的问题。

（本文原题为《麻辣财经：财政政策如何“积极”？注入确定性来消解风险》