央行强化反洗钱、反恐怖融资监管 非银行支付机构被纳入

为防范化解金融风险，提高反洗钱监管有效性，提升金融机构反洗钱工作水平，人民银行组织起草了《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法（修订草案征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。

关于《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法（修订草案征求意见稿）》的说明

《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》（银发〔2014〕344号发布，以下简称《管理办法》）修订工作已列入人民银行2020年规章制定计划。为防范化解金融风险，提高反洗钱监管有效性，提升金融机构反洗钱工作水平，人民银行组织起草了《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）。

一、《管理办法》修改的必要性

（一）加强反洗钱监管，提升我国洗钱和恐怖融资风险防范能力的需要。《管理办法》自2014年实施以来，各级人民银行不断加强反洗钱监管，从金融机构反洗钱评级和风险评估入手，充分运用约谈、监管走访、风险评估等各类监管手段，督促金融机构不断提高反洗钱履职水平，有效预防和遏制了洗钱、恐怖融资等相关违法犯罪活动。十九大以来，党中央和国务院对防范化解金融风险，预防打击金融领域违法活动提出更高要求，需要进一步发挥反洗钱和反恐怖融资监管机制在维护国家安全和金融秩序中的作用。为加强反洗钱监管，提升我国洗钱和恐怖融资风险防范能力，需要围绕金融风险防控要求，坚持风险为本反洗钱方法，完善反洗钱监管机制。

（二）反洗钱国际评估后续整改的需要。2019年，金融行动特别工作组（FATF）对我国的第四轮评估报告指出我国反洗钱工作存在不足。根据评估整改要求，我们需要进一步完善反洗钱监管制度，明确金融机构反洗钱内部控制和风险管理要求，更好地指导金融机构反洗钱履职和人民银行反洗钱监管，从而提高我国反洗钱整体水平。

（三）新形势下完善反洗钱监管机制的需要。近年来，国内外反洗钱形势不断变化，国际反洗钱要求不断趋严，监管规则更加强调风险为本，各国反洗钱监管压力增大，需要进一步梳理明确国内反洗钱监管措施。同时，随着金融领域不断创新，出现各类新型金融业态，需要完善反洗钱监管范围，增加非银行支付机构、从事网络小额贷款业务的小额贷款公司、消费金融公司、银行理财子公司等机构。

二、《管理办法》修改的主要工作和总体思路

2019年，人民银行将《管理办法》修订工作列入人民银行规章制定计划后，人民银行组织各分支机构多次进行现场研讨、调研，就国际组织风险为本反洗钱监管方法进行深入研究，起草了修订草案。

修改的主要思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大、十九届四中全会、五中全会精神，围绕防控金融风险的工作任务，以预防遏制金融体系洗钱和恐怖融资风险为目标，完善反洗钱监管机制。一是坚持国内实践与国际经验相结合。立足我国国情，总结近年来反洗钱监管实践，将较为成熟、行之有效的监管措施在草案中予以体现。同时充分借鉴FATF风险为本反洗钱监管工作指引等国际标准。二是坚持问题导向。把解决反洗钱监管有效性一般、金融机构反洗钱工作水平不高等问题作为修改反洗钱制度的主线，贯穿修改制度全过程。三是坚持法治化政策导向。在立足实践不断丰富反洗钱监管手段的基础上，完善监管行为运用条件，制定严格的审批程序和行为规范，并将《管理办法》升格为部门规章。

三、征求意见的主要内容

《修订草案》包括总则、反洗钱内控和风险管理、反洗钱监督管理、法律责任和附则。共5章40条。

（一）强调风险为本监管思路和工作要求。《修订草案》明确人民银行及其分支机构对金融机构开展风险评估，并及时、准确了解金融机构风险的要求，要求人民银行及其分支机构以风险评估结果为依据，实施分类监管（第二十五条、第二十七条）。

（二）新增金融机构反洗钱内部控制和风险管理工作要求。《修订草案》规定金融机构建立与洗钱风险和经营规模相适应的内部控制制度要求，包括建立洗钱风险自评估制度、建立健全反洗钱组织机构和人力资源保障、反洗钱信息系统和技术保障、反洗钱内部检查和审计要求等，同时《修订草案》对金融机构提出洗钱风险管理要求，强调根据机构、客户、业务的风险状况，制定相应的风险管理措施和程序（第二章）。

（三）完善监管对象范围。在《修订草案》适用范围增加非银行支付机构、从事网络小额贷款业务的小额贷款公司，以及消费金融公司、贷款公司、银行理财子公司等从事金融业务的机构（第二条、第三十八条）。

（四）完善反洗钱监管措施和手段。《修订草案》规范了各类反洗钱监管措施的运用条件，同时规范结果反馈和法律文书制作要求。在监管手段方面，增加《监管提示函》，删除质询（含电话和书面），同时强调反洗钱持续监管要求（第三章）。

以下为金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法（修订草案征求意见稿）全文：

第一章 总则

第一条

为督促金融机构有效履行反洗钱和反恐怖融资义务，规范反洗钱和反恐怖融资监督管理行为，根据《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律法规，制定本办法。

第二条

本办法适用于在中华人民共和国境内依法设立的下列金融机构：

（一）开发性金融机构、政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行；

（二）证券公司、期货公司、证券投资基金管理公司；

（三）保险公司、保险资产管理公司；

（四）信托公司、金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司、贷款公司、银行理财子公司；

（五）中国人民银行确定并公布应当履行反洗钱和反恐怖融资义务的其他金融机构。

第三条

中国人民银行及其分支机构依法对金融机构反洗钱和反恐怖融资工作实施监督管理。

第四条

金融机构应当按照规定建立健全反洗钱和反恐怖融资内部控制制度，评估机构洗钱和恐怖融资风险，建立与风险状况和经营规模相适应的风险管理机制，搭建反洗钱系统，设立或者指定机构并配备相应人员，有效履行反洗钱和反恐怖融资义务。

第五条

中国人民银行及其分支机构监管人员违反规定程序或者超越职权规定实施监管的，金融机构有权拒绝或者提出异议。金融机构对中国人民银行及其分支机构提出的违法违规问题有权提出申辩，有合理理由的，中国人民银行及其分支机构应当采纳。

第六条

中国人民银行及其分支机构工作人员应当对依法履行反洗钱和反恐怖融资监督管理职责中获取的客户身份资料和交易信息采取妥善的保管和保密措施，非依法律规定不得对外提供。

第二章 金融机构反洗钱内部控制和风险管理

第七条

金融机构应当按照规定，结合本机构洗钱和恐怖融资风险状况以及经营规模，建立健全反洗钱和反恐怖融资内部控制制度。

第八条

金融机构应当在总部层面建立洗钱和恐怖融资风险自评估制度，定期或不定期识别、评估和了解其面临的洗钱和恐怖融资风险以及控制薄弱环节，保存工作记录，经董事会审定后10个工作日内，将自评估情况报送所在地中国人民银行或者其分支机构。

金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估应当与本机构经营规模和业务特征相适应，充分考虑客户、地域、业务、交易渠道等方面的风险要素类型及其变化情况，并吸收运用国家洗钱和恐怖融资风险评估报告、监管部门及自律组织的指引等。当面临的洗钱和恐怖融资风险发生显著变化，或者经营管理出现重大变更等情形，金融机构应当及时开展洗钱和恐怖融资风险评估。

金融机构在采用新技术、开办新业务或者提供新产品、新服务前，应当进行洗钱和恐怖融资风险评估，并制定相应的风险管理措施。

金融机构应当定期审查和不断优化洗钱和恐怖融资风险评估工作流程和指标体系。

第九条

金融机构应当根据经营规模和已识别出的洗钱和恐怖融资风险状况，经高级管理层批准，采取与之相匹配的风险管理政策、程序和措施，并根据风险状况变化和控制措施执行情况及时调整。

金融机构应当将洗钱和恐怖融资风险管理纳入本机构全面风险管理体系，贯穿决策、执行和监督的全过程，覆盖各项业务活动和管理流程；针对识别的较高风险情形，应当采取强化措施管理和降低风险；针对识别的较低风险情形，可以采取简化措施；超出金融机构风险控制能力的，不得与客户建立业务关系或进行交易，已经建立业务关系的，应当中止交易并考虑提交可疑交易报告，必要时终止业务关系。

第十条

金融机构应当设立专门部门或者指定内设部门牵头开展反洗钱和反恐怖融资管理工作，明确董事会、监事会、高级管理层和相关部门的反洗钱和反恐怖融资职责，建立相应的绩效考核和奖惩机制。

金融机构应当任命或者授权一名高级管理人员牵头负责反洗钱和反恐怖融资管理工作，并采取合理措施确保其具有独立开展工作以及充分获取履职所需权限和资源的权力。

金融机构应当根据本机构经营规模、洗钱和恐怖融资风险状况和业务发展趋势配备充足的反洗钱岗位人员，采取适当措施确保反洗钱岗位人员的资质、经验、专业素质及职业道德符合要求，制定持续的反洗钱和反恐怖融资培训计划。

第十一条

金融机构应当根据反洗钱和反恐怖融资工作需要，建立和完善相关信息系统，并根据风险状况、反洗钱和反恐怖融资工作需求变化及时优化升级。

第十二条

金融机构应当建立反洗钱和反恐怖融资审计机制，通过内部审计或者独立审计审查和评价反洗钱和反恐怖融资内部控制制度制定和执行情况，推动对审计发现问题的整改，督促业务部门、境内外分支机构、控股附属机构提升洗钱和恐怖融资风险管理水平。审计应当遵循独立性原则，审计的范围、方法和频率应当与本机构规模及洗钱和恐怖融资风险状况相适应，审计报告应当提交董事会或者其授权的专门委员会。

第十三条

金融机构以及金融机构跨业投资控股形成的金融集团应当在总部层面或者集团层面制定统一的反洗钱和反恐怖融资机制安排，包括为开展客户尽职调查、洗钱和恐怖融资风险管理在集团内部共享反洗钱和反恐怖融资信息的政策和程序，并确保其所有分支机构及控股附属机构结合自身业务特点有效执行。

金融机构以及金融机构跨业投资控股形成的金融集团在共享和使用信息方面应当采取适当保密措施防止信息泄露。

第十四条

金融机构应当要求其境外分支机构和控股附属机构在驻在国家（地区）法律规定允许范围内，执行本办法；如果驻在国家（地区）有更严格要求的，遵守其规定。

如果驻在国家（地区）法律禁止或者限制境外分支机构和控股附属机构实施本办法的，金融机构应当采取适当的补充措施应对洗钱和恐怖融资风险，并向中国人民银行报告。

第十五条

金融机构应当按照法律规定，以及内部控制制度和风险管理机制的相关要求，履行客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等义务。

前款要求的具体实施办法由中国人民银行发布的专门规章规定。

第十六条

金融机构应当按照中国人民银行的规定向中国人民银行或其分支机构报送反洗钱和反恐怖融资工作信息，如实反映反洗钱和反恐怖融资工作情况。金融机构应当对相关信息的真实性、完整性、有效性负责。定期报告的具体要求由中国人民银行另行规定。

第十七条

金融机构有境外分支机构或控股附属机构的，由其境内金融机构总部按年度向中国人民银行或者所在地人民银行分支机构报告境外分支机构或控股附属机构接受驻在国家（地区）反洗钱和反恐怖融资监管的情况。

第十八条

金融机构发生下列情况的，应当及时（发生后10个工作日内）或者按照具体监管要求向中国人民银行或者金融机构所在地人民银行分支机构反洗钱部门报告：

（一）主要反洗钱和反恐怖融资内部控制制度新增或者修订；

（二）反洗钱和反恐怖融资工作机构、主要负责人调整或者反洗钱和反恐怖融资岗位人员发生较大调整的；

（三）涉及反洗钱和反恐怖融资工作的重大风险事项；

（四）开展洗钱和恐怖融资风险自评估或者其他相关风险分析的；

（五）境外分支机构和控股附属机构受到当地监管当局或者司法部门开展的与反洗钱和反恐怖融资相关的执法检查、行政处罚、刑事调查或者其他重大风险事件；

（六）其他由中国人民银行明确要求报告的反洗钱和反恐怖融资事项。

第三章 反洗钱监督管理

第十九条

中国人民银行及其分支机构应当遵循风险为本和法人监管原则，结合实际，合理运用各类监管方法，实现对不同类型金融机构的有效监管。

第二十条

根据履行反洗钱和反恐怖融资职责的需要，中国人民银行及其分支机构可以按照规定程序，对金融机构履行反洗钱和反恐怖融资义务的情况开展执法检查。

中国人民银行及其分支机构可以对其下级机构负责监督管理的金融机构进行反洗钱和反恐怖融资执法检查，可以授权下级机构检查由上级机构负责监督管理的金融机构。

中国人民银行分支机构认为确有必要涉及跨辖区实施反洗钱和反恐怖融资执法检查的，可以建议上级机构统一安排。

第二十一条

中国人民银行及其分支机构开展反洗钱和反恐怖融资执法检查，应当依照现行反洗钱和反恐怖融资法律规定，遵循中国人民银行执法检查有关程序规定组织实施。

第二十二条

中国人民银行及其分支机构应当根据执法检查有关程序规定，规范有效地开展执法检查工作。中国人民银行及其分支机构应当加强对执法检查的立项管理，切实加强对以下机构的重点监管：

（一）涉及洗钱和恐怖融资案件的机构；

（二）洗钱和恐怖融资风险较高的机构；

（三）通过日常监管、受理举报投诉等方式，发现违法违规线索的机构；

（四）其他应重点监管的机构。

第二十三条

中国人民银行及其分支机构进入金融机构现场开展反洗钱和反恐怖融资监管的，按照规定可以询问金融机构工作人员，要求其对监管事项做出说明；查阅、复制文件、资料，对可能被转移、隐匿或者销毁的文件、资料予以封存；查验金融机构运用电子计算机管理业务数据和进行反洗钱和反恐怖融资风险管理的系统。

第二十四条

中国人民银行及其分支机构应当根据金融机构报送的反洗钱工作信息，结合日常监管中获得的其他信息，对金融机构反洗钱制度建立健全和执行情况进行合规评价。

第二十五条

中国人民银行及其分支机构为有效实施风险为本监管，应当结合国家、地区、行业的洗钱和恐怖融资风险评估情况，在充分采集金融机构反洗钱和反恐怖融资工作信息的基础上，对金融机构开展风险评估或者风险监测，及时、准确掌握金融机构洗钱和恐怖融资风险状况。

第二十六条

中国人民银行及其分支机构为进一步了解金融机构洗钱和恐怖融资风险状况，可以现场对金融机构开展洗钱和恐怖融资风险评估或者对某类业务开展洗钱和恐怖融资专项风险评估，以核实、查找金融机构风险漏洞和风险管理薄弱环节。

中国人民银行及其分支机构开展现场风险评估应当填制《反洗钱监管审批表》（附1）及《反洗钱监管通知书》（附2），经本行（部）行长（主任）或者主管副行长（副主任）批准后，至少提前5个工作日将《反洗钱监管通知书》送达被评估的金融机构。

中国人民银行及其分支机构可以要求被评估机构提供必要的资料数据，也可以现场采集评估需要的信息。

在开展现场风险评估时，中国人民银行及其分支机构的反洗钱工作人员不得少于2人，并出示合法证件。

现场风险评估结束后，中国人民银行及其分支机构应当制发《反洗钱监管意见书》（附3），将风险评估结论和发现的问题反馈金融机构。

第二十七条

中国人民银行及其分支机构可以根据金融机构合规情况和风险状况采取监管提示、约见谈话、监管走访等措施。发现金融机构存在较高洗钱和恐怖融资风险或者涉嫌违反反洗钱和反恐怖融资法律规定的，中国人民银行及其分支机构应当及时开展执法检查。

中国人民银行及其分支机构可以向国务院金融监督管理机构通报对金融机构的风险评估情况。

第二十八条

中国人民银行及其分支机构在监管活动中，发现金融机构存在洗钱和恐怖融资风险隐患，或者反洗钱和反恐怖融资工作存在明显漏洞，需要提示金融机构关注的，经中国人民银行或其分支机构反洗钱部门负责人批准，可以向该金融机构发出《反洗钱监管提示函》（附4），要求其采取必要的风险控制措施，督促其整改。

金融机构应当自收到《反洗钱监管提示函》之日起15个工作日内，作出经单位分管反洗钱和反恐怖融资工作负责人签批的书面答复；如不能及时作出答复的，经中国人民银行或其所在地中国人民银行分支机构同意后，在规定延长时限内答复。

第二十九条

中国人民银行及其分支机构根据履行反洗钱和反恐怖融资职责的需要，可以约见金融机构董事、监事、高级管理人员或部门负责人，针对该机构反洗钱和反恐怖融资履职有效性不足、突出风险事件等重要问题进行警示谈话，或者要求其就履行反洗钱和反恐怖融资义务的重大事项作出说明。

第三十条

中国人民银行及其分支机构约见金融机构董事、监事、高级管理人员或部门负责人谈话前，应当填制《反洗钱监管审批表》及《反洗钱监管通知书》。约见金融机构董事、监事、高级管理人员，须经本行（部）行长（主任）或者主管副行长（副主任）批准；约见金融机构部门负责人的，须经本行（部）反洗钱部门负责人批准。

《反洗钱监管通知书》应当至少提前2个工作日送达被谈话机构，告知对方谈话内容、参加人员、时间地点等事项。因特殊情况需要立即约见金融机构董事、监事、高级管理人员或部门负责人谈话的，中国人民银行及其分支机构应当在约见谈话现场送达《反洗钱监管通知书》。

在开展谈话时，中国人民银行及其分支机构反洗钱工作人员不得少于2人。谈话结束后，反洗钱工作人员应当填写《反洗钱约谈记录》（附5）并经被谈话人签字确认。

第三十一条

中国人民银行及其分支机构针对监管活动中发现金融机构存在涉及反洗钱法定监管事项的突出问题，或者为了解、核实金融机构反洗钱和反恐怖融资政策执行情况，以及执法检查、风险评估、监管提示等监管活动提出监管意见的整改效果，可以通过监管走访的方式，对金融机构开展现场核查和政策指导。

第三十二条

中国人民银行及其分支机构监管走访金融机构前，应当填制《反洗钱监管审批表》及《反洗钱监管通知书》。监管走访由本行（部）行长（主任）或者主管副行长（副主任）批准。

《反洗钱监管通知书》应当至少提前2个工作日送达相关金融机构，告知其监管走访目的和需要了解核实的事项。因特殊情况需要立即实施监管走访的，中国人民银行及其分支机构应当在进入金融机构现场时送达《反洗钱监管通知书》。

在开展监管走访时，中国人民银行及其分支机构反洗钱工作人员不得少于2人，并出示合法证件。

中国人民银行及其分支机构在监管走访中应当做好监管走访记录，对监管走访中发现的问题提出有针对性的监管指导意见，并根据问题的性质和严重程度，制发《反洗钱监管意见书》。

第三十三条

中国人民银行及其分支机构应当持续跟踪金融机构对监管发现问题的整改情况，对于未合理制定整改计划或者未有效实施整改的，可以启动执法检查或者进一步采取其他监管措施。

第三十四条

中国人民银行及其分支机构应当及时对金融机构反洗钱和反恐怖融资工作信息和监管活动信息建立监管档案，实施动态监管。

第三十五条

中国人民银行分支机构在对金融机构分支机构反洗钱和反恐怖融资监督管理过程中发现涉及金融机构总部的重要问题、系统性缺陷，或者发现突出违规事件、依法对其实施行政处罚的，应当及时将监管意见或者处罚决定抄送中国人民银行或者金融机构总部所在地中国人民银行分支机构。

第四章 法律责任

第三十六条

中国人民银行或其分支机构从事反洗钱工作的人员，违反本办法的，按照《中华人民共和国反洗钱法》第三十条的规定予以处分。

第三十七条

金融机构违反本办法的，由中国人民银行或者其地市中心支行以上分支机构按照《中华人民共和国反洗钱法》第三十一条、第三十二条的规定予以处罚。

第五章附则

第三十八条

非银行支付机构、银行卡组织、资金清算中心、从事网络小额贷款业务的小额贷款公司以及从事汇兑业务、基金销售业务、保险专业代理和保险经纪业务的机构适用本办法。

第三十九条

本办法由中国人民银行负责解释。

第四十条

本办法自XX年XX月XX日起实施。本办法实施前有关反洗钱和反恐怖融资规定与本办法不一致的，按照本办法执行。《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》（银发〔2014〕344号文印发）、《中国人民银行办公厅关于落实<金融机构反洗钱监督管理办法（试行）>有关事项的通知》（银办发〔2014〕263号文印发）同时废止。