招商引资政策“变脸” 企业投资进退两难

《经济参考报》记者近期在内蒙古自治区采访发现，一些民营企业在参与招商引资时，地方政府提供了“宽松”的条件和环境，很多项目被允许“先上车后补票”。然而，一些企业投入巨资开始运营后，却往往因各种原因“补不上票”，地方政府“变脸”戏码频频上演，原来的“宽松”成了如今的“麻烦”，一些企业陷入困局。

营商环境关系到发展的动力与活力。有分析认为，如何依法妥善处理好历史问题，并依法进行当下管理，是对地方政府治理能力、治理水平的重大考验。一味地机械管理、生硬执法，显然并不是最好的选项。

招商时条件“宽松”企业投资建设顺利

“为充分发挥西乌旗煤炭资源优势，推动煤炭转化项目尽早开工建设，促进地方经济快速发展……达成如下协议……”“2006年矿建开工并必须保证当年产量在30万吨以上，力争达到50万吨，上缴税金不低于300万元。”

这是2005年8月30日，锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗（以下简称西乌旗）政府与通辽市日新天然气有限责任公司（以下简称日新公司）签订的开发一个煤矿协议书的部分内容。

记者了解到，这份协议书只有7项条款，其中5项实质性条款中有4条约定了开工期限、最低产量及达不到这些指标后的处理办法。

为建设露天煤矿，日新公司负责人耿树明成立了西乌珠穆沁旗意隆煤业有限责任公司（简称意隆公司）。

耿树明表示，众所周知，露天煤矿建设周期长、环保要求标准高、建设用地需求多。为让煤矿尽快投产，促进当地经济发展，西乌旗政府提供了“宽松”的条件。

2006年7月26日的西乌旗政府旗长办公会议纪要提出，年内力争完成土方剥离100万立方米，此外，露天矿建设征地问题由国土资源局牵头，巴彦花镇和发展与改革局配合，企业指派专人负责，采用土地预审与预征地同步推进的办法，加快征地工作进度。

在此背景下，露天矿建设快速推进，一系列手续陆续办理。但由于用地指标等原因，意隆公司除2009年获得59公顷国有土地使用权外，其余用地手续一直在办理过程中。

耿树明说，对这种情况，西乌旗政府心知肚明，因此在原则允许范围内，采取了“边申请、边开发、边处罚、边整改”的措施，意隆公司为此累计缴纳罚款5785万余元。

同样地处西乌旗的东昕煤炭物流园，也经历了类似的过程。

作为西乌旗招商引资的企业，内蒙古东昕信息化综合物流有限公司（以下简称东昕公司）于2012年开始在西乌旗投资1亿多元建设东昕煤炭物流园。

从签订招商引资合作协议开始，西乌旗政府就承诺协助东昕公司办理土地使用证。东昕公司实际控制人道桃日稍说，一直以来，公司一直积极主动按要求办理国有土地使用权证书的各项申报工作，但先后因为土地指标紧张、社会稳定风险评估无法落地，导致至今未成功办理。

在此过程中，为推动项目尽快开工建设，西乌旗同样提供了宽松条件，先后为该公司颁发了《临时用地批准书》（有效期为2012年7月至2014年7月）和《草原作业许可证》（有效期为2017年8月至2019年8月），使得该物流园得以正常运营。

地方政府“变脸”投资企业麻烦不断

然而，曾经以为“宽松”会带来的便利，如今却成为 “麻烦”。

以意隆公司为例，因还有一些地块国有土地使用权证仍在办理中，后续麻烦不断。2020年4月26日，锡林郭勒盟自然资源局以“未经批准擅自进行排土场及附属设施建设”为由，发出“锡自然资函［2020］17号”公函，责令西乌旗自然资源局对意隆公司停产整治。

3天后，西乌旗自然资源局下发责令停工整改通知书，导致公司一度被停产。同年8月开始，耿树明因涉嫌非法占用农用地罪，被羁押数个月。

《经济参考报》记者查看发现，在上述公函、通知书中，锡林郭勒盟自然资源局机关纪委竟被赋予了决定企业能否复工的“权力”。更惊奇的是，就在企业被停产、耿树明被羁押后几个月，锡林郭勒盟自然资源局又于2020年10月23日发出一份新文件。

该文件以“指令内容表述不准确”为由，撤回“锡自然资函［2020］17号”公函；以“适用法律错误”为由，撤销西乌旗自然资源局对意隆公司的“停工整改通知书”。

实际上，意隆公司一直在为剩余土地办理相关手续。2018年8月10日开始，先是经东乌旗生态保护局、西乌旗生态保护局初审同意，又经锡林郭勒盟生态委员会复审通过，后又经当时自治区农牧业厅、自治区林草局进一步审查，最终上报国家林草局。

2020年3月6日、7月17日，国家林草局先后发函认可意隆公司对有关草原的整改工作，意味着办理用地手续有了重大进展，但上述一纸公函改变了一切。

已建成投运多年的东昕煤炭物流园，也一样麻烦不断。

2020年12月初，公安机关以涉嫌非法占用农用地罪对东昕公司立案侦查。道桃日稍忧虑地说：“现在案件正处于侦查阶段，听说下一步就要对负责人采取刑事强制措施了，真是不知如何是好。”

依法妥善处理问题企业方可轻装前行

对于上述招商引资过程中存在的相关情况作何回答？如何在妥善处置好历史问题的同时，依法加强当下管理？记者就有关问题，向西乌旗有关部门发送了采访函，但截至发稿时，尚未收到任何答复。

据锡林郭勒盟能源局2019年7月发布的一份调研报告，由于当地土质疏松，露天煤矿占地面积较大，按照国家规定的用地标准，无法满足正常生产建设需求。加之过去煤矿企业节约用地意识不强，当地露天煤矿普遍存在未批先建、违法违规用地的现象。

据统计，当时全盟16处露天矿全部存在用地问题，其中10处主要生产煤矿问题较为突出，累计使用暂未取得手续用地约1.44万公顷。

记者了解到，为“灵活”解决用地问题、保障煤炭供应，当地已有若干列入保供类煤矿的国有控股企业露天煤矿。在地方争取和支持下，2020年先后有多个此类煤矿通过相关程序获得先行用地批复。然而，上述2家当年被招商引资的民企，却与此无缘。

营造健康、良好的营商环境，地方政府必须要依法妥善处理好历史问题。内蒙古亿舜宏律师事务所律师杜亨表示，不可否认的一个事实是，由于历史和政策原因，早年地方政府为了招商引资，普遍存在“先上车后补票”“边建设边办手续”的情况。

但随着管理日趋规范、严格，加之指标有限等客观因素，出现了“难以补票”“补不上票”的情况，地方政府对此知情，此时更多、更细地指导和协助企业解决问题，才是应有的担当作为之举。

内蒙古财经大学法学教授包桂荣表示，法治是最好的营商环境，但在实际工作中，一些地方对待一些企业，却在招商引资时“宽松”，项目落成后“严查”，令投资者心寒。

众所周知，健康、良好的营商环境，有利于吸引企业投资，并形成良性循环。恶劣的营商环境，不仅会对已投资企业造成伤害，更会让潜在投资者望而却步。

全国内蒙古商会联席会执行秘书长宋和平呼吁，地方政府要尊重历史、科学管理、公平执法，真正给民营企业吃上“定心丸”，不能频繁“变脸”让民营企业无所适从，更不能把民营企业当成“软柿子”来捏。

包桂荣和杜亨认为，依法妥善处理好历史问题，才能让民营企业卸下思想包袱、轻装上阵，走得更好、走得更远；依法进行当下管理，才能让地方政府科学管理、规范执法，真正营造出良好、健康的营商环境。

他们认为，把这两个方面的工作都做好，是对地方政府治理能力、治理水平的重大考验。但无论如何，在此过程中，一味地机械管理、生硬执法，显然不是最好的选项。