郑功成：社保基金收支首现缺口，只是疫情期间短暂现象

郑功成 （十三届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授）

文|新京智库访谈员肖隆平

3月5日，受国务院委托，财政部提请十三届全国人大四次会议审查《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》（下称“报告”）。报告披露，2020年我国社会保险基金预算收入为7.21万亿元，下降13.3%；全国社会保险基金预算支出7.88万亿元，存在基金缺口6219.17亿元。这成为有历史数据以来的首次出现当年收支缺口。

2月26日，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。

作为“持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕”的重要内容，“健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%，优化社会救助和慈善制度”写进了今年的政府工作报告。这也将成为我国“十四五”时期社会保障深化改革的重要议题。

2021年是我国“十四五”开局之年，改革已然在路上，比如对于涉嫌骗取医疗保障基金支出的机构和参保人员等各类行为将依据新规作出惩罚，城乡个人医保账户逐步取消。在此背景下，就舆论关注的热点社会保障议题，新京智库采访了十三届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

社保基金收支缺口现象很快会成为历史

新京智库：财政部提请的报告显示我国社会保险基金在2020年首次出现了有历史数据以来的当年收支缺口。为何会出现这个现象？

郑功成：2020年出现基金收支缺口，完全是社会保险制度主动应对疫情的结果。在抗疫中，中央及时出台阶段性减免企业社保费政策，全年共减免1.7万亿元，失业保险稳岗返还2260亿元，对保住市场主体、稳定就业发挥了极其重要的作用。

因此，这是特殊背景下因特殊措施而出现的特殊现象，是社会保险制度对经济发展做出的有力贡献。可以肯定，伴随今年国民经济恢复正常增长，这种情形也会成为历史。

新京智库：网络上有一种声音认为，我国当前正在进行的新医改也是因为医保基金的资金问题，对此您怎么看？

郑功成：这是一个认识误区。我国的医保基金不是少了，而是多了。2019年底时，全国医保基金累计结余高达2.6万多亿元。到2020年底，医疗保险基金（含生育保险）累计结存达31373亿元。

这是什么概念？这笔钱够全国14亿人看一年以上的病。几乎所有国家的医保基金均采取现收现付的财务机制，如德国的医保基金结余不得超过6个月，韩国的医保基金结余不得超过3个月，事实上这两个国家实际的医保基金结余分别为3个月、1.5个月。

因此，我国医保基金的结余实在偏多，但又不能切实解决患者的大病医疗费用问题。主要原因即是高达9000亿元的基金因放在个人账户里而无法统筹使用，一些人拿这笔钱去药店里买高压锅、电饭煲或购买健身卡、公园卡等，并未发挥出医疗保障的互助共济功能；同时，统筹层次过低，大多停留在县市级统筹，如此多的资金分散在全国上千个统筹单位，从而也就无法在地区之间统筹使用。

正是这种局面造成了虽然医保基金积累很多却无法有效解除城乡居民的重大疾病医疗费用问题。因此，取消医保个人账户不是因为基金不够了，而是要遵循医保制度的互助共济法则，让医保基金全面充分地发挥出保障所有参保人员疾病医疗问题的功能，这是制度健康持续发展的内在要求。对于个人而言，参加医保的目的不应当是为了个人账户上有资金积累，而是要化解自己的疾病风险，从而必须强化医保制度的互助共济功能。

所以，“十四五”期间深化医保改革特别需要从大局出发，从医保制度切实解决公众疾病医疗后顾之忧的目的出发，通过取消医保个人账户、完善缴费机制、提高统筹层次，让我国的医保制度为所有人的疾病医疗提供切实有效的保障，公众不再害怕生病，不再出现因为一场大疾病把个人及家庭拖到灾难性深渊的现象，这应当成为我们的共识。

多层次医保体系尚待成型

新京智库：有观点认为，我国医疗保险有四个层次，除了基本医疗保险、大病医疗保险和医疗救助较为完善，其余三个层次均不健全，甚至有所欠缺。你认为主要原因是什么，如何破局？

郑功成：建立多层次医保体系是我国医保改革的既定目标，这一体系可以分为政府主导或负责的法定医保、市场主导的商业性健康保险、社会力量参与的慈善医疗，还有作为职业福利的公务员医疗救助与企业补充医疗保险。

法定医保包括基本医疗保险、医疗救助以及从居民基本医疗保险中分离出来的居民大病保险。这是国民的法定权益，也是整个医保体系的主体，而基本医疗保险承担着解决公众基本疾病医疗费用的责任。只有这一制度成熟、定型了，其他层次医保才会有清晰的发展空间。

目前的关键在于，基本医疗保险制度尚未真正成熟、定型，这是“十四五”期间必须优先解决的问题，这个任务还很重。

新京智库：现在我们国家有没有建立起多层次医保体系？‍‍‍‍

郑功成：现在只能说有了一个初步轮廓，即多个层次都存在，但责任边界不清，发展均不成熟。比如慈善医疗，近年来，像轻松筹、水滴筹等网络平台募集的大病救助资金高达四、五百亿元，帮助了以百万计的大病患者，说明慈善医疗具有存在与发展的必要性。

但这种慈善医疗还没有发展成为一种稳定的机制，目前游离在法律政策之外，网络求助中出现的个别不良案例直接影响其健康发展，但其本身还是应该肯定并需要得到发展的。

商业健康保险也在发展，但发展得不好，而公众对商业保险也没有建立起足够的信任，比如商业保险公司大多将注意力放在属于社会医疗保险性质的居民大病保险，缺乏有吸引力的健康保险产品，大多只是在保险责任范围内报销部分医疗费用，而能够显示其优势的病前服务、健康咨询及其他具有个性化、定制化的服务却鲜有出现，这使得健康保险市场并未得到真正的开拓。公务员医疗补助与企业职工补充保险亦未形成社会化的规模市场，影响了功能发挥。

因此，我国医疗保障体系的多层次目前还只是一个目标，理念不清、层次不明、功能错位是当前存在的现实问题，正在影响着这一制度体系向前发展。

新京智库：“十四五”期间会有什么改变吗？

郑功成：“十四五”时期，我觉得要对各个层次的医保同时发力。比如，全面深化基本医疗保险改革，使之真正走向成熟、定型，这是最重要的任务；强化医疗救助的功能，使之能够为低收入困难群体提供有效保障；对慈善医疗（像轻松筹，水滴筹一类）出台适度的政策规范，核心是支持其发展并充分发挥大病救助作用，同时尽可能杜绝不良案例的发生，还有必要支持慈善医疗机构的发展。

此外，还要真正激发保险公司开发能够满足中高收入群体需要的健康保险产品的内生动力，关键是要厘清社会医疗保险与商业性健康保险的区别，引导公务员医疗补助与企业职工补充医疗保险走向市场。唯有如此，我国多层次医保体系建设才能在“十四五”取得重要的实质性进展。

新京智库：目前来看，有什么改革动向吗？

郑功成：2020年2月中共中央、国务院发布的《关于深化医疗保障制度改革的意见》（中央五号文件）已确定了目标与方向，优化现行法定医保制度的任务已经明确，2021年将出台一系列重要政策，法定医保制度改革会以更大的力度向前推进，而慈善主管部门也会研究出台个人网络大病求助的规范政策，以便让慈善医疗获得健康持续的发展。特别是医疗保障立法已经引起国家立法机关的重视，预计“十四五”期间将加快制定《医疗保障法》，这将是我国医疗保障体系建设步入法治化轨道的重要标志。

医保制度改革面临三大挑战

新京智库：“两会”期间有一些代表、委员提交了医保相关的建议、提案，比如有要“增加城乡居民医保人均补贴提高医保实际报销比例”的，有建议“构建罕见病防治体系”的。总体而言，“十四五”时期我国医保制度改革任务不轻，那你认为我们主要面临哪些挑战？

郑功成：尽管“十三五”已经打下了一定基础，但“十四五”期间我国医疗保障制度仍然面临几个主要挑战：医疗保障的制度性缺陷日益显性化。比如，主体各方权责不清晰,导致基本医疗保险筹资责任日益失衡。职工医保个人账户的结构性缺陷仍未矫正,导致医保制度统筹保障能力大幅削弱。缺乏统一的法定医保待遇清单,导致各地差距过大且易引发矛盾。法制化程度较低,造成医保领域欺诈现象高发频发，极大地制约着医疗保障制度的健康持续发展。今年的一个重要进展是国务院颁布了《医疗保障基金使用监督管理条例》，这部行政法规将于5月1日起实施，将为反医保欺诈行动提供法律依据。

“十四五”期间要实现医疗保障制度走向基本成熟并真正切实解除公众疾病医疗、特别是重大疾病医疗的后顾之忧的目标,就必须对失衡的利益格局进行深刻调整。

以深化职工医疗保险改革为例,必须取消医保个人账户以增强互助共济功能,必须按照老人老办法、新人新办法的原则来确立退休人员缴费以扩充筹资来源并实现所有老年人医保筹资责任分担的公平性,必须提高职工个人缴费占比以逐步走向用人单位与职工负担的相对均衡；必须改进居民医保按人头等额缴费的现行规制，代之以与家庭收入挂钩的新政。

这些改革措施都是优化现行制度安排的合理取向,但均会对现有参保群体的个人利益产生较大影响,能否顺利推进取决于改革方案的合理性与推进策略。

此外，如人口结构、疾病谱和就业形态的变化以及健康保障需求持续升级也都成为了医保制度改革所需面临的挑战。

以疾病谱变化为例，我国的疾病谱从传统的传染性疾病为主转变为以多种慢性病为主,恶性肿瘤、脑血管病、心脏病和糖尿病等慢性非传染性疾病成为居民死亡和患病的主要疾病种类。据统计,我国的慢性病患者已超过3亿人,慢性病致死人数占到全国因病死亡人数的80%,导致的医疗费用负担占到总费用负担的70%。我国需要高度重视慢病管理，而开展全民健身运动、增强人民体质、加强预防、加快健康中国建设进程显属必要。

“延迟退休”不是因养老金不够

新京智库：“实施渐进式延迟法定退休年龄”写进了“十四五”规划。这意味着什么？如何理解“渐进式”？

郑功成：延迟法定退休年龄是中央的既定决策，但不能误以为是为了应对养老金的不足。因为影响退休年龄的因素很多，包括人均预期寿命的持续大幅度延长、受教育年限的持续大幅度延长、老龄化进程加快、劳动力供求关系发生深刻变化、生产方式因技术进步而改变，以及对社会公正的追求等，都是决定退休年龄的重要因素。正是由于上述因素都发生或正在发生深刻变化，中央才做出适应时代发展需要和有利于子孙后代的明确决策。

我国现行退休年龄平均仅为54岁左右，而与我国人均预期寿命相同的国家，退休年龄均在60岁以上，多数发达国家甚至超过65岁。这决定了我国延迟法定退休年龄是必然举措，但又必须维护社会公正、代际公平并给劳动者留下从容适应的时间，绝不能在短期内大幅度提升。

因此，中央明确的是“渐进式”延迟法定退休年龄。换言之，就是一点一点地向后推迟。

比方说我们的目标是到本世纪中叶达到男性65岁、女性60岁或65岁退休，从现行退休年龄到这一目标还需要30年。如果以2050年前后达到目标的时间表推算，应是1990年代以后出生的人才可能65岁退休，对1960年代出生者几无影响，1970年代到1980年代出生者的影响会逐渐增加。因此，没有必要引起社会震荡。

新京智库：有专家预测我国将“从2028年开始养老金当期支出要大于当期收入，开始消纳结余资金。2035年结余资金也会变成‘0’”。

郑功成：我并不认同这种预测，因为这是以现行政策为依据推算的。虽然到2025年我国将从轻度老龄社会进入了中度老龄社会，养老金支出会持续增加，但必须看到如下事实：现有养老保险基金储备达数万亿，并可以通过投资运营实现保值增值，财政对养老金制度进行补贴是世界通行的让老年人合理分享国家发展成果的做法；数以亿计的参保人员事实上只是象征性缴费（如每年只缴100元等），还有最低缴费年限、缴费基数、退休年龄等多种参数的调整空间很大，国有资产划转全国社会保障基金的力度也在持续加大。

所有这些，均可以肯定我国的养老金制度是可靠的，个人实在没有必要担心自己的养老金问题，应当担心的是如果个人缴费过低或者年限过短，未来领取的养老金数额也会偏低。因此，适当提高缴费标准和缴费年限才可能让自己的老年生活更有保障。

新京智库：去年全国“两会”时，国务院总理李克强指出“今年继续执行下调企业养老保险费率”，你也主张“应当继续降低用人单位缴费率”。下调企业养老保险费率是否意味着将损害职工利益？如何弥补这个“缺口”？

郑功成：尽管国家已将用人单位缴费率下调到16%，但客观而论，费率仍偏高，我主张继续降低到10%-12%。只有继续降低才能减轻用人单位的负担，同时为建立适度普惠的企业年金制度创造条件。在此，不是要减损职工的利益，而是要优化养老金制度的结构，即以多层次养老金体系取代目前的法定养老金制度一层独大局面。

降低费率会带来基金收入减少，但我们开辟新的筹资渠道还有很多，如实现全国统筹、让财政补贴到位、划转国有资产、开辟基金投资渠道，以及调整相关参数等，如此多的措施当然能够解决未来可能出现的“缺口”问题。

新京智库：今年政府工作报告提出了要“基本养老保险参保率提高到95%”，“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险”。这些措施是否将有助于改善我国养老保险金在部分地区出现缺口的现状？

郑功成：我国目前基本养老保险的参保率约为90%，这意味着还有近亿适龄人口未参保。因此，进入“十四五”后，必须尽快提升基本养老保险的参保率，这是确保所有人进入老年后生活有保障的必要举措。

基本养老保险全国统筹是国家既定目标，经过近几年中央调剂金制度的实践，今年应当进入走向全国统筹的倒计时阶段。只有全国统筹实现了，基本养老保险制度才能真正走向成熟、定型，这一制度才能具有更加稳健的财务机制并确保劳动者在全国范围内自由流动而不会导致养老金损失。

至于第三支柱养老保险亦即第三层次养老金，它属于市场交易行为，能够满足中高收入阶层获得更充足的养老金保障，但需要进一步规范，在规范的条件下加快发展，是新发展阶段的合理取向。

慈善是社保体系有效支撑

新京智库：慈善事业在今年“两会”中也是一些代表委员关心的话题，比如有委员建议“鼓励社会监督助推慈善公信力建设”。你认为我国慈善事业现在发展得怎样？

郑功成：2020年新冠肺炎疫情暴发后，短期内各界捐献的款物高达500多亿元，近几年通过网络平台筹集的个人大病救助资金高达400多亿元。这显示了我国有着乐善好施的优良传统，公众从来不缺爱心善意。而且表明了慈善事业的发展具有巨大潜力。

自《慈善法》颁布实施以来，我国慈善事业总体上得到了发展，特别是社区慈善、网络慈善更促使我国慈善事业变成了大众化、平民化慈善，这是值得充分肯定的。

然而，依法认定的慈善组织数量有限，新增慈善组织数量逐年下降，慈善组织对社会资源的动员能力不足，以及相关政策尚未到位或者不能适应互联网带来的慈善新形态等，又表明我国慈善事业发展滞后的局面并未从根本上得到改变。

十九届五中全会事实上已经明确提出了发展慈善事业的目标任务，其不仅是发挥第三次分配作用、改善收入和财富分配格局的有效途径，更是多层次社会保障体系建设和共建、共治、共享的社会共同体的有效支撑。因此，我国慈善事业在“十四五”后应当进入较快的发展时期。

新京智库：近年来，我国网络慈善获得了快速发展。但也有些不良案例及相关问题的存在。你认为该如何解决？

郑功成：应当从两个方面来全面审视网络慈善。一方面，网络慈善发展具有积极作用与正面效应，它创新了我国慈善事业发展的业态，使慈善资源能够更加有效地对接，也直接壮大了慈善资源的动员能力，帮助了大量有需要者。因此，我对网络慈善持充分肯定与支持态度。

另一方面，网络慈善又确实处于法制缺失、规范不足的状态。尽管一些平台为帮助困难的大病患者起到了很好的作用，但个别不良案例却表明有必要纳入相应的法律法规政策范围，以便促使其健康持续发展。因此，当前的一项重要任务，就是在支持网络慈善发展的前提下，对其进行适当规范与引导。

新京智库：慈善捐赠在社会保障中，理想的关系是什么样的？在“十四五”时期，你觉得我们可以做哪些工作来改善这个现状？

郑功成：慈善事业是自愿共享的社会事业，也是我国多层次社会保障体系的有机组成部分，慈善事业应当与强制性的法定社会保障实现融合发展。一方面，社会捐献的款物可以与社会救助、医疗保障等有效衔接，帮助困难者渡过生活或疾病难关；另一方面，未来的慈善服务应当成为提供养老、育幼、助残等各项社会公共服务的重要力量，而政府则可以通过福利事业拨款支持，以为城乡居民提供兼具福利与慈善色彩的社会服务，这将是我国慈善事业发展的主要方向。

目前的现状还不理想，在未来发展中，需要引领慈善事业从偏重募集款物向提供社会服务转化。借鉴国外及我国港澳台地区经验，通过政府购买慈善服务的方式来满足公众需要是一条可行途径。