从抗灾到耐灾 北京“韧性城市”这么建

当前，城市面临的不确定因素和未知风险不断增加，“韧性城市”概念逐渐走入大众视野。11月11日，北京市委市政府印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》（以下简称《意见》），要求把韧性城市建设放在更加突出的位置，逐步将各广场、学校等适宜场所确定为应急避难场所。相较于传统的城市应急体系，“韧性城市”更适应现代多样化复合型的灾害情景，“韧性城市”打造之路正稳步启航。

2025年建成50个韧性社区

北京作为首都和超大型城市，地位特殊、城市系统复杂，面临的各种风险挑战多，遇到灾害容易发生链式反应和放大效应。为此，国家和北京市“十四五”规划、《北京城市总体规划（2016-2035）》都提出建设“韧性城市”。

据了解，“韧性城市”是指具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力的城市，是城市安全发展的新范式。《意见》以突发事件为牵引，立足自然灾害、安全生产、公共卫生等公共安全领域，从城市规划、建设、管理全过程谋划提升北京城市整体韧性。

具体而言，北京聚焦统筹拓展城市空间韧性、有效强化城市工程韧性、全面提升城市管理韧性、积极培育城市社会韧性四大方面，计划到2025年建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，逐步将各类广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程等适宜场所确定为应急避难场所，到2035年，人均应急避难场所面积力争达到2.1平方米。

市规自委副主任张亚芹介绍，目前，结合各区分区规划编制工作，已在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地，同时编制市政基础设施、生态安全格局、首都防疫设施、交通应急防灾等领域的专项规划。

市地震局副局长吴仕仲介绍，本市已新建、改造137个地震监测站点，已具备秒级地震预警能力和分钟级烈度速报能力，并在全市16个区的学校和企事业单位部署专用预警终端64套，进行地震预警信息播发试点工作。

电力、燃气等城市生命线安全运行保障方面，市城管委应急处处长朱虎介绍，目前全市供电可靠率已达99.995%，全市建成城镇天然气配气管线约3万公里，城镇天然气输配系统实现了城六区及远郊区管道天然气的全覆盖。

弹性安全性可持续性

中国城市规划设计研究院院长王凯曾表示，当前城市建设的短板主要体现在健康、安全和基层民生保障方面，这也是左右城市可持续发展的主要因素。唯有细化、优化城市规划，方能在外部环境突然变化时，让城市仍具备强有力的抵御冲击、适应变化及自我修复能力。

因此，城市建设仅强调“抗灾”已难以很好地应对风险，以“耐灾”为核心的“韧性城市”治理思路，适应了全面提升城市的弹性和安全性、保障可持续发展的时代要求。

“韧性城市”强调城市在面临自然和社会慢性压力、急性冲击，特别是遭受重大安全事故、极端天气、地震、洪涝、重大疫情、暴恐袭击等突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力。

“韧性城市”治理思路要求在提高系统自身抵御能力的同时，全面增强城市适应性和创新性，从而在远期不断提升城市系统的整体韧性，体现了不断演进和发展的生态思想。

尊重城市发展规律

北京市应急管理局防汛办工作人员向北京商报记者介绍，相较于传统的城市应急体系，韧性城市更具系统性、长效性，更加尊重城市系统自身演变发展规律，更适应现代多样化复合型的灾害情景。

工作人员还告诉北京商报记者，应急管理局在牵头起草《意见》前详细梳理了国内外韧性城市建设情况。2011年，联合国减灾署（UNISDR）开展“让城市更具韧性”竞选计划，我国河南宝丰、河南洛阳、四川绵阳、海南三亚、陕西咸阳、青海西宁也入选了该计划。2013年，洛克菲勒基金会启动“全球100韧性城市”项目，四川德阳、湖北黄石和浙江义乌、浙江海盐4座中国城市先后入选洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”。

“相较于首都及其他大型城市，中小城市基础设施建设尚处于初期阶段，为韧性城市规划建设的整体布局留下了操作空间。”该工作人员说。随者“韧性城市”概念的不断丰富和发展，国内城市相关布局也在加快步伐。

2017年9月29日，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中提出了“提高城市韧性”的要求。2018年1月4日，《上海城市总体规划（2017-2035年）》提出建设“更可持续的韧性生态之城”。

2020年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出建设“韧性城市”。目前在国内，浙江、安徽、南京、成都等地也均以政府工作报告、城市总体规划等形式强调了韧性城市建设的重要性。