GDP、赤字率、关键领域改革：2025两会五大看点

十四届全国人大三次会议、全国政协十四届三次会议分别将于3月5日、3月4日在北京召开。

根据去年年底中央经济工作会议提出的一系列目标任务，即将召开的两会政府工作报告将给出具体的“施工图”。

关键经济指标的设定与重点发展领域的划定一直以来都是两会的重要看点。加之2025年是“十四五”的收官之年，关于下一个五年规划的讨论也将密集展开，多方期盼看到具体的规划目标以及经济政策的更强信号。

在两会召开前夕，结合中央经济工作会议和地方两会规划的重点任务，以及券商报告、宏观领域专家的观点，和讯网提炼出今年两会的五个看点。

GDP目标或为5%，专家建议考虑名义GDP

有关全年经济增长目标的设定，业内普遍认为，2025年经济增长目标或设定在5%左右。根据31省（自治区、直辖市）已经召开的地方两会所给出的地区经济增长目标，一些机构给出了全国GDP预期目标的建议。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称，《远景目标纲要》）提出，到2035年，我国人均GDP要达到中等发达国家水平。

为实现2035年经济总量或人均GDP“翻一番”的目标，需要2024年至2035年间的年均实际GDP增速达到4.7%左右，CMF月度报告建议2025年的经济增长目标也保持在5%左右，有利于夯实当前经济边际改善的一些成果，进一步提振市场信心。

从各省披露的数据看，增速目标相对审慎务实。

根据中金宏观团队的测算，31个省加权平均GDP目标为5.3%，这一数字要比2024年目标（5.4%）下调0.1个百分点。地方两会对于2025年全年经济形势的研判仍然较为谨慎，根据中金宏观的梳理，15个省下调了经济增长目标，根据2024年的数据，这15个省占全国GDP的31.8%。

另据中诚信国际研究院梳理，2025年各省经济增速目标在4.5%～8%区间，加权平均值为5.3%、较2024年小幅下调，其中15个省份下调，仅天津上调0.5个百分点。7个经济大省2025年GDP加权平均增速为5.3%，与2024年GDP加权平均增速目标保持一致，也与其余24省市2025年加权平均增速持平，经济大省继续“挑大梁”。

由于全国两会目标一般低于地方两会目标，中诚信研究院维持将全国GDP预期目标设定为5%左右的建议。“考虑到2025年各省加权GDP目标增速有所下移，且近年来全国经济增速目标设定通常低于各省加权目标，并基本与上海、北京目标相一致，我们维持将全国GDP预期目标设定为5%左右的建议。”

考虑经济活动和政策落地都需要传导至微观主体才能生效，微观主体信心不振会弱化宏观政策的实际效果，因此专家建议后续将名义增长率纳入目标考核或者增加名义增长率的考量因素。

2月25日，中诚信国际研究院院长袁海霞表示：“在设定经济增长目标时，我们仍然建议能将名义增速考虑进去。这两年价格水平下滑明显，尤其是工业领域出现了价格水平的持续下滑，致使GDP平减指数（名义GDP/实际GDP）长期处于负值，即名义增长持续低于实际增长，这导致了宏观和微观的温差明显且持续存在。这是影响微观主体的信心修复的关键因素之一。”

赤字率或提至4%

中央经济工作会议首次强调“实施更加积极的财政政策”，全国财政工作会议提出“安排更大规模政府债券”，因此“提高财政赤字率，加大支出强度”是当前财政发力的应有之举。

当前宏观调控的总体基调是，积极的财政政策和适度宽松的货币政策，袁海霞认为，两者的配合程度很考验“时”“度”“效”的统一，即时机、力度和效率。

“时机是很重要的，去年9月的一系列增量政策有效提振了市场的信心和预期。在当前形势下，还需要延续这些成果，我由此认为政策的持续加力仍然是非常重要的。”

此前的种种表述均指向财政发力的“量”。袁海霞表示，2025年“两会”之后预算赤字率突破3%是大概率事件，建议预算赤字率提高至4%，按照4%的预算赤字率估算，预算赤字规模将上升至约5.6万亿，广义赤字规模或超过14万亿，有助于弥补土地财政弱化带来的财政缺口，保障合理必要支出，为扩内需、稳增长等提供财政支持。

根据中诚信国际研究院的报告，从广义赤字来看，促内需将是2025年经济工作的重中之重，可继续安排超长期特别国债支持“两新”“两重”，额度可安排1万亿元以上，或能拉动GDP增长约0.5—1个百分点，同时用于补充国有大行核心一级资本的特别国债建议尽快推出、规模可在0.5万亿-1万亿左右；此外，新增专项债额度仍需保持较高水平，建议2025年安排4.5万亿左右，考虑2万亿用于置换隐性债务后，新增专项债额度或为6.5万亿左右。总量发力的同时尤其需要中央政府进一步加大发力空间，有助于降低宏观债务成本，推动外部性较强的重点领域建设。

“在这样的框架下，狭义赤字规模加广义赤字规模，总量相比去年都需要有所提升，在当前有效需求仍然不足，信心也需要进一步夯实的情况下，赤字率的提升有助于增强政策效果。同时配合货币政策适时地降准降息，这些举措仍然是有必要的。”袁海霞表示。

回顾2024年财政运行情况，“两本账”收入同比一增一降，但均未实现2024年年初预算目标。两项指标值得关注，非税收入占比及增速均创新高，或对营商环境带来不利影响；国有土地使用权出让收入48699亿元，比上年下降16%。

支出端，“两本账”支出均增长但不及年初预算，支出节奏“前慢后快”。一般公共预算支出同比增长3.6%，略低于4.0%的年初预算目标，少支出878亿元；政府性基金预算支出增速由负转正、同比增长0.2%，但远低于年初18.6%的预算目标，少支出1.87万亿元。

这说明，财政收入改善具有支撑但多重因素制约下或仍承压，收支矛盾仍难大幅缓解。从收入端来看，伴随经济筑底企稳财政收入改善具有一定支撑，但在内需不足、预期不稳及外部不确定性加大等多重因素制约下或持续承压；从支出端来看，“三保”、债务付息等重点领域支出需求刚性增长，支出压力有增无减；整体而言，2025年财政收支矛盾或仍凸显，“紧平衡”态势依然严峻。

促消费与扩内需：“两新”“两重”扩围

去年底中央经济工作会议提出的今年九项重点工作为首的一项即为提振消费需求。各省（自治区、直辖市）在今年的政府工作报告中也将提振消费放到重要的位置中。

而在《远景目标纲要》中，更具前瞻性地提出了把形成强大国内市场作为构建新发展格局的主攻方向，强调要增强消费对经济发展的基础性作用。

“总需求不足仍是当前经济运行面临的突出矛盾，特别是最终消费占GDP比重偏低，近年来居民消费占比有所下降。居民消费主要与居民可支配收入、供给适应引领创造新需求状况、公共服务和社会保障水平等相关，但最重要的影响因素还是居民收入水平。必须加快完善分配制度，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，并有效缩小居民收入分配差距和改善收入增长预期，从根本上提振居民消费。”

中诚信国际研究院通过分析商品消费和服务消费的走势发现，服务消费相对于此前的常态化趋势仍然存在偏离，商品消费经过几年的修复，基本回归了常态化的路径。“根据我们近期的一些研究，不同国家的基本消费结构，大体经历了从非耐用品到耐用品再向服务消费进行过渡。通过消费结构的升级，带动消费需求的持续扩大，再对经济增长形成补充。”

消费是一个持久收入的函数，在当前时点看消费提振，一方面需要做大蛋糕、保持就业，稳定就业很关键；另一方面，短期地对政策效应的结构性改善，即财政支出从基建投向民生等，都是大方向上的非常重要的改善。

“事实上从供给侧来看，在消费领域，有没有的问题已经被很好地解决了，但是好不好的问题仍然存在。对于美好生活的多元化的需求，供给侧方面仍然存在很大的提升空间。从这个维度讲，一方面结合当前的新技术，加大供给端的补短板和提升多样性；另一方面，结合服务消费的潜在需求，可以进一步发展服务业，进一步放开教育、医疗、养老等方面限制和增多优质服务供给，同时结合人口老龄化的趋势，在银发经济等方面都可以进一步发展。通过供给端的创新和产业的升级进一步加大对提振内需的引导，同时也通过消费结构的升级带动产业结构的升级和调整，促进供给端和需求端的良性循环。”袁海霞表示。

因此提振消费与扩内需或将会是今年两会的一项重点，同时也将考验财政发力的实际效能。

袁海霞认为，财政发力节奏应适当靠前，同时，财政支出结构应与经济发展阶段相匹配，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”，从建设型财政向民生型财政转变。可进一步向民生领域倾斜，加力支持房地产止跌回稳，继续支持重要基建、推进“两新”“两重”。

“两新”“两重”是主要途径之一，去年“两新”“两重”政策贯穿全年发展主线，2025年“两新”“两重”发展仍在扩围。

国家发展改革委投资研究所吴亚平认为，今年加力扩围实施“两新”政策，将设备更新支持范围扩大至更新换代潜力大的电子信息、安全生产、设施农业等领域，扩围支持消费品以旧换新，加快提升回收循环利用水平。更大力度支持“两重”建设，增加超长期特别国债发行规模，进一步提高国债资金对项目的支持比例，适度增加中央预算内投资规模并优化支持范围。除加力扩围外，还要靠前实施相关政策。

关键领域改革：财税体制改革、民营经济促进法

有关关键领域的改革，民营经济促进法、财税体制改革等方向颇受关注，或将在今年两会得到回应。

2024年底召开的中央经济工作会议指出，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。

在2月17日召开的民营企业座谈会指出，要坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题。

2月24日，民营经济促进法草案二审稿提请十四届全国人大常委会第十四次会议审议，草案二审稿增加任何单位不得违反法律、法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律、法规依据的罚款等规定，进一步突出法治的保障作用，民营经济促进法立法再进一步。

民生宏观认为，紧跟民企座谈会带来的持续发酵，将是今年两会的看点之一。“民企座谈会结束，但政策还在继续发酵。这一次民企座谈会可谓是‘牵一发而动全身’，科技创新政策从由私营企业主导的‘自下而上’式、逐步切换为由中央主导的‘自上而下’式，这也意味着座谈会结束后，还会伴随着部委和地方响应、出台政策措施、落实政策措施等传导链条。”

从2018年的经验来看，民企座谈会将为中小企业信心指数、企业经营状况指数等衡量微观主体活跃度的指标打开近半年的上行通道。民生宏观认为，民企座谈会的“余温”有望维持至少半年时间。

标志性改革的推进方面，袁海霞表示：“我个人仍然比较关注财税体制改革，即央地的事权责任，地方债务涉及地方积极性的释放，对于后续一系列的结构调整将起到非常核心的作用。我认为当前的标志性改革中推进财税体制改革是非常重要的，也是我很关注的方向。在当前多方博弈之下，推进难点仍存。”

未来产业：产业逻辑大于总量逻辑

2024年的政府工作报告在“未来产业”和“数字经济”方向的表述是，开辟量子技术、生命科学等新赛道以及开展“人工智能+”行动。

2025年初，深圳、广州、北京、南京、苏州、郑州、佛山、赣州等地陆续接入DeepSeek并实现应用。

民生宏观研报认为，多地接入DeepSeek的主动性可以看出年后地方均处在“抓科技”的浪潮中，“产业大于总量”的逻辑进一步凸显。

各省（自治区、直辖市）政府工作报告也在积极布局未来产业，北京市提出重点培育人形机器人、商业航天等20个未来产业，6G实验室、6G创新产业集聚区等项目、商业星座组网；深圳市提出全力竞逐人工智能、低空与空天等产业新赛道，打造教育、科技、产业融合发展的“无界之城”。

除了“惠民生”的教育、医疗、养老等，刺激消费政策还开始强调科技消费、新型消费。2月10日召开的国务院常务会议，研究提振消费有关工作，会议提出，支持新型消费加快发展，促进“人工智能+消费”、健康消费等，持续打造消费新产品新场景新热点。

民生宏观研报认为，这也将成为未来消费的一大亮点。