北京金融监管条例“罚金上限”为何三次调整？

不同于其他省份，北京地区首部地方金融监管立法，不但经历了三审过程，而且也多次在细微处有过讨论。

今年7月1日起将正式施行的《北京市地方金融监督管理条例》(下称条例)，北京市人大常委会近日将总计六章57条的条例全文，进行了公示。记者注意到，关于罚金上限，在这部北京地区首部地方金融监管立法过程中，经历三次主要的调整。

在条例全文发布之前，征求意见稿与草案稿已分别于2020年6月8日、2020年9月30日对外公布。

在条例的第五章“法律责任”第46条中，记者看到，凡违反本条例规定，未经批准设立地方金融组织，或者从事、变相从事地方金融组织业务活动的，除了将被取缔、没收违法所得外，对于没有违法所得或者违法所得不足50万元的，将领到最高300万元上限的罚单。

之前“地方金融监管和执法没有法律依据，最多只有市场监管部门罚款10万”。一位曾参加2019年11月14日条例立项工作评审会的专家顾问，在4月16日条例表决通过后，回忆时这样感慨道。

关于罚金上限，对照征求意见稿、草案稿，记者注意到这是经历三次调整的结果，经历了一个从400万元、500万元再到300万元的调整过程（如图1所示）。

图1：《北京市地方金融监督管理条例》三稿中关于第五章法律责任（部分）的调整过程。

关于“未经批准擅自设立地方金融组织、从事或者变相从事金融业务活动”的行为，征求意见稿中，记者找到第43条显示罚金上限为400万元。即“处100万元以上400万元以下罚款”；同时，相关责任人也将会面临“被处以20万元以上100万元以下”的“双罚”。同样关于此项违规，去年9月草案稿的第47条中，违反者将面临的罚单上限为500万元。

条例正式稿就法律责任对罚金上限等做出了调整，这是基于何种考虑？中央财经大学教授、北京金融风险管理研究院副院长郭华告诉记者，出现调整的原因主要出于上位法及相关已存在法规的考虑，同时条例也充分考虑到处罚的执行落地。

按新修订证券法，实行定额顶格处罚的，已由原来规定的60万元，依据“欺诈发行行为”“虚假陈述、操纵市场行为”及“内幕交易行为”等违规情况，分别给予提高。其中，如发生“内幕交易行为”，违规者的顶格处罚金额为500万元。去年10月16日时央行曾就商业银行法修改建议稿公开征求意见，提出将提高罚款上限。但按照现行的商业银行法，特殊情况外，对违法违规行为的机构最高处罚金额为200万元。

“地方性行政法规，不宜将（罚金上限）定得太高。地方金融组织跟证券机构或商业银行机构等，在盈利性等财务数据方面是有差别的。”郭华表示。此外，就身处一线的地方金融监管本身，他认为，相较法律责任，也更加应该侧重于属于事前的“防范金融风险”。

记者亦获悉，北京版地方金融监管条例在制定过程中，也充分考虑到起草中的国家版《地方金融监督管理条例》关于法律责任的相关规定。

同时，据记者了解，对违规地方金融组织处罚执行落地的讨论，也贯穿在条例制定的过程中。“执行不好到位，款是罚下去了，但是它在兑付、清偿之外可能已经没有能力去交高额罚单”，郭华坦言这也成为现阶段地方金融组织在实际处罚过程中遇到的问题。