徐明：应尽快制定《资本市场投资者保护条例》

中证中小投资者服务中心总经理徐明表示，资本市场法制建设是投资者保护的根本保障，《资本市场投资者保护条例》是最重要的体现。我国资本市场的立法仍然存在亟待完善的地方，除了《期货法》、《上市公司监督管理条例》等法律、法规至今仍未出台之外，涉及投资者保护的法律体系上不健全。

徐明称，我国资本市场成立28年来，制定了大量的法律法规和部门规章，初步形成了《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《信托法》等基本法律，《股票发行与交易管理暂行条例》、《企业债券管理条例》、《期货交易管理条例》、《证券公司监督管理条例》等行政法规以及大量的部门规章和规范性文件三个层次的法律体系，除此之外，涉及资本市场大量的司法解释和自律部门的规章制度，也对资本市场的法制建设起到了至关重要的作用。但是，我国资本市场的立法仍然存在亟待完善的地方，除了《期货法》、《上市公司监督管理条例》等法律、法规至今仍未出台之外，最为明显的是涉及投资者保护的法律体系上不健全。目前的法律的状况与投资者在资本市场的地位和重要性不相适应。

徐明认为，除最高层级的法律之外，在次一级的行政法规层面应对资本市场的基本要素进行较为系统的专门性规定，即应制定《上市公司监管条例》、《中介机构监管条例》和《投资者保护条例》，三个条例三位一体，彼此作用，更能使法律、行政法规和部门规章彼此衔接、由粗致细、由原则到操作，梯度发展，在资本市场参与主体方面形成完整的资本市场法律制度体系。

同时，徐明指出，制定《资本市场投资者保护条例》应考虑的四个问题

一是，关于条例的体系。要注重资本市场投资者保护的法律逻辑。要按照总则、投资者的权利、投资者的适当性、相关参与人的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济、附则的逻辑，紧紧围绕着投资者及其保护所涉及的各个方面展开。

二是，关于被保护主体。要充分考虑我国资本市场中小投资者众多、高度分散且长期存在实际情况。因而在制度安排上要特别注重针对中小投资者的事前预防性保护与事后救济性规定。①要细化投资者的适当性管理的分类，严格投资者身份；②要发挥投资者保护机构作用，示范引领中小投资者知权、行权、维权；③要确立先行赔付制度和示范判决制度，减少投资者保护的成本、提高投资者保护的效率，扩大投资者保护的范围；④安排好投资者保护基金，使中小投资者的权益救济能落到实处。

三是，关于保护机构。要确定投资者保护的公益机构的性质、地位和职能等，充分赋权。设立专司中小投资者保护的公益性机构是中国证监会按照党中央国务院的要求，根据我国资本市场的实践所进行的重大创新，对于保护广大中小投资者的合法权益具有重大意义。实践证明，国家设立的这一投资者保护公益机构开辟了一条极具中国特色的投资者保护新道路，得到了各方充分认可。正在修订的《证券法》也从法律上对国家设立的投资者保护机构进行了规定，但仅《证券法》的规定还较为原则。应在行政法规中将投资者保护机构细化，详细规定其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织构架、运作机制、经费来源和使用、业务规则、监督和禁止行为等，使其具有可操作性。

四是，关于赔偿基金。要充分发挥好保护基金的作用，让投资者的民事赔偿能落到实处。尽管人民法院在资本市场民事赔偿案件中，已经废除了行政处罚前置程序，在目前的司法实践中并没有完全做到。在此情况下，如果行政罚款先于民事赔偿，法律规定的民事赔偿优先于行政罚款和刑事罚金就无法落实；另一方面，在侵权行为人因无法财产或财产暂时无法到位，投资者的民事赔偿金也无法落实。因此，如何使广大中小投资者的损害赔偿金真正落实到位，是目前急需解决的问题。我们认为一方面要落实民事赔偿优先的法律规定，另一方面应当进一步发挥投资者保护基金的作用，让投保基金取之于市场用之于市场，在投资者民事赔偿金一时难以实现时，由投保基金先行垫付，并取得受害投资者的代为求偿权。要在《条例》中对投资者保护基金的建立、来源、管理、分配、使用、监督等作出较为细致的安排。

此外，《资本市场投资者保护条例》还要认真总结并体现我国资本市场28年来投资者保护的经验和创新举措，比如持股行权制度、多元化解纠纷机制、小额调裁机制、先行赔付制度、行政和解制度、支持诉讼制度、示范判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等。