投服中心徐明：应尽快制定投保条例，保障赔偿落实到位

“法制建设对于我国资本市场而言，无疑是极其重要的。”9月26日，中证中小投资者服务中心（下称投服中心）总经理徐明在首届中小投资者服务论坛上称。徐明认为，资本市场法制建设是投资者保护的根本保障，《资本市场投资者保护条例》（下称《条例》）将是重要体现，应尽快制定《条例》。

对于为何要如此迫切的制定更加细致、层次更高的《条列》，徐明给出了十分有力的答案。

徐明表示，尽管在中国资本市场成立28年来，制定了大量的法律法规和部门规章，但是，我国资本市场的立法仍然存在这样那样的亟待完善的地方，虽然对投资者的保护在法律层面比如《公司法》、《证券法》等中有所规定，但均较为粗略且并非针对投资者保护本身的，目前的规定较为零散，不系统、不全面。目前法律的状况与投资者在资本市场的地位和重要性不相适应。

徐明认为，除最高层级的法律之外，在次一级的行政法规层面应对资本市场的基本要素进行较为系统的专门性规定，即应制定《上市公司监管条例》、《中介机构监管条例》和《投资者保护条例》，三个条例三位一体，使法律、行政法规和部门规章彼此衔接、由粗致细、由原则到操作，梯度发展，在资本市场参与主体方面形成完整的资本市场法律制度体系。

另外，纵观目前对保护投资者的相关制度，总体来看，对投资者保护的规定阶位不高、层级有限。即便是正在修订的《证券法》专章规定了投资者保护的内容和条文也极其有限，徐明表示，中国的投资者保护需要高阶位的法律制度。

最后一点，徐明提出，中国资本市场发展至今28年，随着我国资本市场的不断发展壮大，资本市场投资者参与人数的越来越多，资本市场的情况越来越复杂，投资者保护的任务也越来越艰巨，而投资者保护面临许多新实践需要法律制度加以确定。

具体来看，应体现在两方面。一是在维护投资者的合法权利方面，设立投资者保护公益机构持股行权，做积极股东、合格股东、示范股东，唤醒广大中小投资者的权利意识，使他们能够全面知权、积极行权、依法维权。

二是在投资者权益救济方面，在不断完善证券期货民事赔偿诉讼制度的基础上，创新推出了多元化纠纷解决机制、行政和解、诉调对接、先行赔付、公益机构证券支持诉讼等新的投资者赔偿救济方式。这些新的探索和实践，体现了投资者保护的中国特色，许多已被实践检验了的，行之有效，应该通过较高层级的行政法规加以固化和细化。

对于《条例》细则，徐明提出了四方面的建议。

首先在关于条例的体系方面，徐明强调，要注重资本市场投资者保护的法律逻辑，“要按照总则、投资者的权利、投资者的适当性、相关参与人的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济、附则的逻辑，紧紧围绕着投资者及其保护所涉及的各个方面展开。”

另外，在保护主体的判定方面，徐明则表示要特别重视对中小投资者的保护，在制度设计上应有特殊的安排。众所周知，目前中国资本市场中小投资者众多、高度分散且长期存在实际情况。徐明提出，一是要细化投资者的适当性管理的分类，严格投资者身份；二是要发挥投资者保护机构作用，示范引领中小投资者知权、行权、维权；三是要确立先行赔付制度和示范判决制度，减少投资者保护的成本、提高投资者保护的效率，扩大投资者保护的范围；四是安排好投资者保护基金，使中小投资者的权益救济能落到实处。

关于保护机构，徐明建议要确定投资者保护的公益机构的性质、地位和职能等，充分赋权。目前正在修订的《证券法》也从法律上对国家设立的投资者保护机构进行了规定，但仅仅《证券法》的规定还较为原则。因此，应在行政法规中将投资者保护机构细化，详细规定其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织构架、运作机制、经费来源和使用、业务规则、监督和禁止行为等，使其具有可操作性。

在赔偿基金方面，徐明提出，如何使广大中小投资者的损害赔偿金真正落实到位，是目前急需解决的问题。尽管人民法院在资本市场民事赔偿案件中，已经废除了行政处罚前置程序，在目前的司法实践中并没有完全做到。在此情况下，如果行政罚款先于民事赔偿，法律规定的民事赔偿优先于行政罚款和刑事罚金就无法落实，而在另一方面，在侵权行为人因无法财产或财产暂时无法到位，投资者的民事赔偿金也无法落实。

徐明认为，一方面要落实民事赔偿优先的法律规定，另一方面应当进一步发挥投资者保护基金的作用，让投保基金取之于市场用之于市场，在投资者民事赔偿金一时难以实现时，由投保基金先行垫付，并取得受害投资者的代为求偿权。要在《条例》中对投资者保护基金的建立、来源、管理、分配、使用、监督等作出较为细致的安排。

徐明还提出，《条例》应吸收经验和创新举措，将实践中好的经验和做法在《条例》体现出来，比如持股行权制度、多元化解纠纷机制、小额调裁机制、先行赔付制度、行政和解制度、支持诉讼制度、示范判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等。