行业保护阻碍了国有经济改革的成效

近年来，落实党中央、国务院颁布实施的《关于深化国有企业改革的指导意见》，先后出台了7个专项配套文件，国务院国资委还会同有关部门出台了36个配套文件。“1+N”文件体系及相关细则，共同形成了国企改革的设计图、施工图。

“十项改革试点”全面推开。多家央企启动市场化选聘管理层，10家企业试点国有资本投资公司和运营公司，剥离企业办社会职能的“三供一业”分离移交在全国展开，港中旅集团与国旅集团等5对10户大型央企重组整合……目前，中央企业的子企业公司制改制面已超过92%，混合所有制企业户数占比达到68%，央企总数减少到96家，一批具有国际竞争力的世界一流企业雏形初现。

据报道，96家中央企业中，已有94家建立董事会，其中83家外部董事占多数。90%的地方国资委监管企业已建立了董事会。

目前已经在中国建材、国药集团、新兴际华集团、中国节能、中广核等5户中央企业开展落实董事会职权试点工作。全国32个省（区、市）在国有企业中开展了落实董事会职权的探索。监管层正在持续推进董事会重大决策合规性审查机制建设，中央企业的规章制度、经济合同、重要决策实现100%法律审核。

同时，改进董事会评价方式，优化董事会及董事评价指标体系，加强外部董事管理，外部董事队伍结构来源更加多元化、专业化。

毋庸置疑，目前推出的改革措施逐渐取得了一些成效，但也有一些因素影响国有经济改革绩效的发挥，行业保护就是其中一个重要因素。

所谓行业保护是指在产业准入、运营管理和市场营销、产品推广或补贴上存在政策规定，形成垄断或半垄断的产业，这些产业中，只有国有经济投资和运营，其他非公有制经济是不能进入的。

如有关文件所说，国有经济要对“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”保持绝对控制力，即在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业里，国有资本要保持“绝对控制力”；而在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九个行业，国有资本要保持“较强控制力”。做到这种资源布局的途径和手段是什么？目前政府的做法一是国有经济全资或绝对控股；二是行业准入限制。

现有的96家央企多数集中分布在上述产业中，金融、文化类国企也是高度保护性的，因此这种情况决定了一些央企参与市场竞争是低烈度的。

在国有经济的理论和实践中，一直有个悖论：国有经济是公有制经济的实现形式，在市场经济竞争中有制度优势，但在市场平等竞争中，国有经济或企业被公认是竞争能力不强的，并一直为融入市场经济所烦恼。国有经济在产业上的分布也从覆盖全社会、全领域收缩集中到“国计民生”的产业，而定位为“国计民生”的产业都有较严格的市场准入制度。这种做法会带来几个问题：

其一，一些国有经济难以融入市场经济，其行业存在准入、股权等限制，会造成所在行业竞争不充分，治理体制和人财物的改革不容易到位，企业活力不强。

其二，由于这些国有经济集中在“国计民生”的重要产业，国有经济的低效会垫高社会生产总成本，不利于国家经济整体参与市场或供应链竞争，特别是国际竞争。

应该肯定的是，政府也注意到了这个问题，混合所有制改革为“国计民生”的国有经济打开了一个市场化的渠道和窗口。

2014年，国资委选择中国建材、国药集团开展混合所有制改革试点。截至2017年底，两家集团70%和90%的营业收入都来自混合所有制企业。2016年以来，国家在电力、石油、天然气、民航、电信、军工等重要行业领域，先后选择三批50家国有企业开展混改试点。2016年8月，混合所有制企业员工持股试点正式启动，全国选取了近200家企业开展这项试点。

现在这类企业已经进行了三批试点。业界希望可以将这些行业领域已经进行的三批试点取得的经验成果复制推广，推进更大范围的混改。最近国家发改委和国务院国资委官员都有表态，2019年将会重点在这些领域推进混改。

笔者认为，在市场经济的范畴内，所有制主体并没有高下之分，企业制度的优越性也只有在竞争中体现。至于政府关心的产业自然垄断性和安全性问题，可以通过严格行业管理实现，而这些和产权主体是谁并没有必然关系，经济学教科书和市场经济也承认政府有责任和义务解决所谓市场失灵问题。

（作者系经济学博士、国企管理者）