乡村振兴脱贫攻坚离不开农村土地制度改革

在2019年的政府工作报告中，明确指出全面深化农村改革。其中，尤为重要的一点就是，推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。十九大报告中也提到，深化土地市场改革，加快建设城乡统一的建设用地市场。

乡村振兴、脱贫攻坚是当前时代的任务，要实现这两大战略，离不开农村的土地制度改革。自2015年初全国人大授权33个县试点进行“三块地”改革以来，农村土改就在稳步推进，四年来也取得一定成绩。

在日前举行的十三届全国人大二次会议新闻中心记者会上，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文称，“三块地”的改革试验“正在进行中”，“还要等待试验的进一步推进”。待农村集体经营性建设用地进入市场正式入法之后，33个试点地区经验和成果才可以在全国推广。

2亿多农户背后的承包地

即便是发展到当前阶段，中国仍有2.6亿农户、6亿多人生活在农村，其中2.3亿户是承包农户。这可谓是国内农业将长期存在的状况。党的十九大报告明确提出要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。在2018年、2019年的中央一号文件中，也为此做了部署。2019年中央一号文件提到，落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”、“农户+公司”利益联结机制。

2月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》（下称《意见》）正式对外公布。《意见》提到，“要认清小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情”。

因此，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。而且，“不搞一刀切，不搞强迫命令，保持足够历史耐心，确保我国农业现代化进程走得稳、走得顺、走得好”。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。该法自从2003年实施以来，对稳定农村基本经营制度和农村土地承包关系发挥了重要作用。

而在前述全国人大记者会上，陈锡文称，农村土地承包法是一部关系亿万农民切身利益的法律。他提到，这次修改最重要的内容是把中央过去提出的农村土地所有权与承包经营权两权分离，变成所有权、承包权和经营权的三权分置。陈锡文表示，这次法律修改，有两个问题需要强调。一是稳定土地承包关系并长久不变，这在法律中得到了明确的表达。在农村土地二轮承包到期以后继续延长30年，“给农民吃了一颗长效的‘定心丸’。”二是不能对进城落户的农民设置必须退出承包经营权才能进城落户的前提，在承包期内是不是退出土地承包经营权由农民自己做主。这样对农民来说更加进退有路，特别是进城落户的时候，减少了自己的后顾之忧。

值得关注的是，新修订的农村土地承包法“允许流转来的土地经营权，在承包户同意以后到金融机构融资担保。”对此的解释称，这是对农户权益保护的一个重要内容。然而有业内人士认为，这容易加剧新型农业经营主体的负担，可能会变相提高流转成本。

对此，陈锡文称，国务院有关部门正抓紧制定一些配套的法律法规和相关的制度。

正在进行中的“三块地”改革

2015年，全国人大授权33个试点地区暂时调整实施相关法律，进行为期三年的“三块地”改革。所谓“三块地”试点改革，具体指农村土地征收制度改革试点、农村集体经营性建设用地入市改革试点、农村宅基地制度改革试点。原定试点三年，于2017年底结束，后在多重因素的共同作用下，延长至2019年底。其背后原因，解释称“土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策也存在需要通过进一步深化试点解决的问题，还要与法律修改稳妥衔接，因此有必要延长法律调整实施期限”。

中国人民大学教授刘守英在接受第一财经专访时表示，这次土地制度改革，很重要的一点意义在于探讨构建一套以土地转用、非农使用、财产权利为核心，以农民为主体的农村土地权利体系。从目前的改革成果来看，宅基地更能体现这一特征，就在于宅基地制度改革，并不简单地是一个怎么初次分配的问题，看起来是一个入市问题，其背后实际上是一个如何构建宅基地财产权利体系的问题。在他看来，土改是有必要的，而且也是有意义的。“乡村被压抑的需求，在有了制度改革之后，得以释放，一些新业态就会自动冒出来。这不是一个简单的用地指标增加的问题，而是乡村经济活化、发展空间增加的过程。”

农业农村部农村经济研究中心副研究员刘俊杰调研发现，经过四年的改革探索，对标改革目标，各项改革任务基本得到了形式上的完成。比如，在农村土地征收制度改革试点中，试点地区在缩小征地范围、规范土地征收程序、完善合理规范多元保障机制、建立土地增值收益分配机制方面，进行了系统的政策设计并付诸实践检验。

在农村集体经营性建设用地入市改革试点中，试点地区按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，围绕“入市主体、入市范围和途径、服务监管和增值收益分配”四个核心问题，积极稳妥推进改革，交易比较活跃，初步形成了比较完整的工作制度和政策体系，社会接受程度较高。

至于宅基地制度改革，在三项试点中涉及权利主体最多、历史遗留问题最为突出、利益关系最为复杂。各试点地区通过精心组织、大胆尝试，在宅基地依法取得、有偿使用、自愿有偿退出、用益物权实现、民主管理等方面取得了积极进展。

与此同时，试点地区还做了关于农村“两权”抵押贷款试点，构建了产权流转交易、产权价值评估、风险防控等融资各环节的制度体系，有效解决了农村金融服务“最后一公里”。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在今年的建议中提到，土地制度改革的核心是推进农地流转和集体建设用地入市，这样一方面可以通过降低地价和房价从而降低农民工进城落户的门槛，加快城镇化进程；另一方面可逐步实现农地的规模经营，加快农业现代化。

新业态遭遇农村土地制度束缚

推进“三块地”的改革其中很重要的原因就在于，城乡二元要素市场无法满足乡村振兴战略对土地的需求。

在当前国家政策的大力推动下，城乡资源开始双向流动，适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿等新产业新业态开始在农村涌现。

全国政协委员、河南绿色中原现代农业集团有限公司董事长宋丰强对第一财经表示，这些农村新近涌现的新业态对于深入推动我国城乡统筹发展、乡村转型升级、一二三产业融合都具有十分重要的意义。然而，这些新产业、新业态却遭遇到农村土地制度的束缚。

宋丰强在今年《关于建议国家顶层设计加快出台单列休闲农业和乡村旅游发展综合用地》的提案中提到，在现行农村建设用地管理制度框架内，没有从制度或政策上安排把乡村旅游建设用地作为一种独立的农村建设用地类型，从而严重影响了我国休闲农业和乡村旅游的可持续健康快速发展。他认为，目前，建设用地指标问题已成为制约休闲观光和乡村旅游项目发展的主要瓶颈。

除此以外，出于更高环保标准要求和更高等级的生物安全防控要求，畜禽养殖环保设施和疫病防控用地紧张，也成为制约现代养殖业发展的重要瓶颈。这也有赖于当前农村土改进行政策层面的探索。

全国人大代表、牧原股份董事长秦英林也对第一财经表示，国家应该综合考虑不同畜种、不同规模、不同区域畜禽规模养殖场的特点，全面、清晰地界定生产设施用地、附属设施用地的范围和定义，将畜禽规模养殖场相应建设的有机肥生产区、病死畜禽无害化处理中心、区域洗消中心等环保和防疫设施用地明确纳入设施农用地管理，放宽附属设施用地面积限制。

针对乡村新业态对于建设用地的需求，宋丰强建议，政府要加强顶层设计，尽快出台支持休闲农业和乡村旅游发展综合用地政策，可通过政府认证审批的项目单列安排休闲农业和乡村旅游建设用地指标，用于建设休闲农业和乡村旅游项目配套生产用房、管理用房和配套服务设施，从根本上解决休闲农业和乡村旅游发展中建设综合用地指标的瓶颈。