央行就非银行支付机构条例征求意见 强化支付领域反垄断监管

为加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，中国人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出反馈意见：

1.登陆人民银行官网(http://www.pbc.gov.cn)，进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

2.通过信函方式将意见邮寄至：北京市西城区成方街32号中国人民银行支付结算司（邮编：100800），并请在信封上注明“非银行支付机构条例征求意见”字样。

3.通过电子邮件方式将意见发送至：zhifujigou@pbc.gov.cn。

4.将意见传真至：010-66016732。

意见反馈截止时间为2021年2月19日。

中国人民银行

2021年1月20日

《非银行支付机构条例（征求意见稿）》起草说明

为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，保障当事人合法权益，人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。现将有关情况说明如下：

一、制定《条例》的必要性和紧迫性

党中央、国务院高度重视防控金融风险、保障金融安全。党的十九大要求“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。2010年6月，人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布），奠定了非银行支付机构（以下简称支付机构）监管基础。近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

人民银行会同有关部门在深入调查研究、总结实践经验，并认真听取有关方面意见的基础上，起草了《条例》。

二、《条例》起草原则和起草思路

（一）起草原则。《条例》坚持回归本源、服务实体经济的原则，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。坚持防范风险、规范发展的原则，实施穿透式监管，确保监管的专业性、统一性和针对性，防范业务风险。坚持市场导向，鼓励开放与竞争的原则，从机构准入退出、业务规则等方面，建立完善的市场化机制。

（二）起草思路。一是坚持功能监管的理念。强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合。按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管。加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。

三、《条例》主要内容

《条例》共六章，七十五条。包括：第一章总则，第二章设立、变更与终止，第三章支付业务规则，第四章监督与管理，第五章法律责任，第六章附则。

（一）总则。《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

（二）设立、变更与终止。《条例》从我国国情出发，坚持金融业务必须持牌经营，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。

（三）支付业务规则。《条例》坚持问题导向，强化综合监管，系统性提出支付机构在从事支付业务时必须遵守的原则与规定。一是根据从事储值账户运营业务的支付机构和从事支付交易处理业务的支付机构风险程度的不同，分类确定业务监管要求。二是明确支付机构发起的跨机构支付业务，应通过具有相应合法资质的清算机构处理，确保资金和信息安全、透明。三是强化备付金管理要求，强调备付金不属于支付机构自有财产，要求支付机构将备付金存放在人民银行或符合要求的商业银行，并明确与之配套的审慎监管措施，充分保障用户权益。

（四）监督与管理。《条例》以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，丰富监管手段。一是强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。二是规范人民银行的检查权和检查措施，保障人民银行执法权的有效行使。三是明确支付机构股权质押、开展创新业务、重大事项变更等情况须向人民银行备案等监管要求。

（五）法律责任。《条例》以做好支付领域风险防范和处置、坚决打击违规活动、整治金融乱象为主旨，明确支付机构退出情形，加大对支付机构违规行为和违规人员的处罚力度。明确对无证经营支付业务的机构参照《防范和处置非法集资条例》相关规定进行处理，加大对持牌机构为无证经营支付业务的机构提供支付业务渠道行为的处罚力度。

（六）附则。明确中国支付清算协会对支付信息服务机构进行备案管理。对支付信息服务机构公司治理等方面的监管，参照《条例》关于支付机构的相关规定执行。

四、《条例》征求意见情况

在《条例》制定过程中，人民银行通过召开专题研讨会、书面征求意见等方式先后向相关部门、人民银行分支机构、支付机构、商业银行、清算机构、行业协会等征求对《条例》的意见。大部分意见已采纳，对于未采纳的意见，也与相关意见提出方达成了一致。